II SA/Bd 1367/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi B.W.-K. na decyzję Komendanta [...] Policji w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta [...] Policji w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Komendanta [...] Policji w [...] na rzecz skarżącej B.W.-K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Komendant Miejski Policji decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej powoływana jako K.p.a.), art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782) oraz § 1 ust. 1 pkt 5, § 2 ust. 1 pkt 1, § 3 i § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130, dalej powoływane jako rozporządzenie z 28.06.2002 r.) w pkt 1 odmówił przyznania B. W. – K. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia [...].03.2015 r. do dnia [...].06.2017 r., w pkt 2 przyznał ww. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...].06.2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...].06.2017 r. wpłynęło oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości z dnia [...].06.2017 r. sierż. szt. B. W.-K. W przedmiotowym oświadczeniu podała ona, że od [...].03.2015 r. zamieszkuje wraz z rodziną w M., w domu, którego jest współwłaścicielem wraz z mężem. Rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...].02.2015 r. policjantka została przeniesiona z dniem [...].02.2015 r. na własną prośbę do dalszego pełnienia służby w Komisariacie Policji w K. Czas dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, tj. KP K. i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, przekracza dwie godziny, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby. Policjantka z dniem przeniesienia do KP K. nie posiadała w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu. Zgodnie z art. 92 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeśli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Fakt przeniesienia do innej jednostki Policji na własną prośbę, a nie z urzędu, nie ma wpływu na uprawnienia do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, o ile zostanie spełniona przesłanka w cyt. art. 92. Na podstawie § 3 rozporządzenia 28.06.2002 r., ustalenie uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia. Zatem w sprawie realizacji prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego organ nie działa z urzędu, lecz konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym przedmiocie. Prawo do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie powstaje z mocy samej ustawy o Policji, lecz na podstawie decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o złożone oświadczenie mieszkaniowe. Decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter konstytutywny, co oznacza, że dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Cechą aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taki charakter decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wywołują one skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej niż od chwili złożenia wniosku. Skoro policjantka złożyła oświadczenie mieszkaniowe w dniu [...].06.2017 r., zasadne pozostaje wydanie decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od [...].06.2017 r. w wysokości przewidzianej dla policjanta posiadającego rodzinę i odmowa przyznania przedmiotowego świadczenia za okres od [...].03.2015 r. do [...].06.2017 r. Odwołanie od w/w decyzji złożyła B. W.- K. uzasadniając je tym, że decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający prawo do równoważnika, a ponadto ustawa nie zawiera przepisu określającego, że prawo do równoważnika przysługuje od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...].09.2017 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 K.p.a., art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, § 1 ust. 1 oraz § 3 rozporządzenia z 28.06.2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, powołując się na liczne wyroki sądów administracyjnych, że w myśl § 3 rozporządzenia z 28.06.2002 r., ustalenie uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia. Zatem w sprawie realizacji prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego organ nie działa z urzędu, lecz konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym przedmiocie. Uprawnienie policjanta do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie powstaje z mocy samej ustawy o Policji, lecz na podstawie decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o złożone oświadczenie mieszkaniowe, po spełnieniu ustawowych przesłanek do przyznania przedmiotowego świadczenia. Decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter konstytutywny, co oznacza, że dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Cechą aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taki charakter decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wywołują one skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej niż od chwili złożenia wniosku. Brak wniosku strony o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego powoduje, że prawo do równoważnika nie powstaje pomimo, że policjant spełnia ustawowe przesłanki do otrzymania świadczenia. Oświadczenie mieszkaniowe może być złożone w każdym czasie, ale zawsze będzie dotyczyło sytuacji na przyszłość. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem strony, że w sprawie ma zastosowanie art. 107 ustawy o Policji. Sądy stoją na ugruntowanym stanowisku, że zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, jeżeli określona regulacja prawna dotyczy wszystkich kwestii szczegółowych regulowanych w ustawie, to winna być zawarta w przepisach ogólnych. W ustawie o Policji kwestia przedawnienia roszczeń zawarta jest tylko w jednym rozdziale w/w ustawy - rozdział 9 "Uposażenia i inne świadczenia pieniężne policjantów", a więc dotyczy tylko regulacji zawartej w tym rozdziale. W związku z powyższym art. 107 ustawy o Policji umieszczony w rozdziale 9, który stanowi, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, nie dotyczy spraw uregulowanych w rozdziale 8 ustawy o Policji "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Ponadto, skoro prawo do równoważnika pieniężnego nie powstaje z mocy prawa, lecz decyzji administracyjnej, nie można mówić o przedawnieniu roszczenia w sytuacji, gdy prawo, z którego wywodzi się roszczenie, nie istniało wcześniej. Skargę na powyższą decyzję złożyła B. W.-K. zarzucając jej, że została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy wydał swoją decyzję z naruszeniem art. 92 ust. 1 i art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Odwołując się do wyroku WSA w Gdańsku z 28.07.2016 r., sygn. III SA/Gd 425/16, potwierdzonym wyrokiem NSA z 31.05.2017 r., sygn. I OSK 2572/16, skarżąca wskazała, że decyzja w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego wydana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji ma charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Uprawnienie do równoważnika za brak lokalu ma charakter obiektywny, a o tym, czy zostanie on przyznany, decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych ujawniających do tego świadczenia. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji pojęciem "przysługuje" oznacza kategoryczne określenie jednego z uprawnień związanych z pełnieniem służby w Policji. Tym samym ocenę, czy funkcjonariuszowi przysługuje uprawnienie do równoważnika, należy oceniać bezpośrednio i wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy. Wynika z nich zaś, że nabycie prawa do równoważnika uzależnione jest od spełnienia dwóch przesłanek: pełnienia służby stałej oraz nieposiadania przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Ustawa o Policji nie zawiera przepisu, z którego wynikałoby, że prawo do równoważnika funkcjonariusz nabywa dopiero od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Funkcjonariusz może żądać przyznania równoważnika za cały okres, w którym spełniał wymienione w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji przesłanki do jego przyznania, z uwzględnieniem zawartych w ustawie przepisów o przedawnieniu roszczeń. Art. 107 § 1 ustawy o Policji stanowi, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Przepis ten zamieszczony został wprawdzie w rozdziale 9 "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów", ale ma on zastosowanie do wszelkich świadczeń pieniężnych wynikających z ustawy. Przekonuje o tym jego literalna wykładnia. Z treści tego przepisu wynika, że jego zakres obejmuje "inne świadczenia" związane ze służbą w Policji, w tym także świadczenia wynikające z przepisów niezamieszczonych w rozdziale 9 ustawy o Policji. Równoważnik za brak lokalu jest świadczeniem wypłacanym miesięcznie, co czyni go podobnym do innych dodatków płacowych, które ulegają przedawnieniu. Zgodnie z art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia. Złożenie przez funkcjonariusza Policji oświadczenia mieszkaniowego stanowi czynność, o której mowa w ww. przepisie, zatem przerywa ona bieg przedawnienia. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. W myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z kolei stosownie do § 3 rozporządzenia z 28.06.2002 r., ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia. Sąd zdaje sobie sprawę z pewnej rozbieżności poglądów sądów administracyjnych odnośnie charakteru prawnego decyzji w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, czego przykładem są orzeczenia powołane w decyzji. Niemniej jednak Sąd podziela pogląd zaprezentowany w niniejszej sprawie przez NSA (m.in. w wyrokach z 18.06.2009 r., I OSK 210/09, z 10.11.2015 r., I OSK 1294/14, z 3.12.2008 r., I OSK 1923/07, z 31.05.2017 r., I OSK 2572/16) sprowadzający się do uznania, że decyzja w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter deklaratoryjny. Potwierdza zatem wyłącznie istnienie uprawnienia, które funkcjonariusz nabywa od momentu spełnienia ustawowych przesłanek. Tym samym nie zasługuje na aprobatę zaprezentowany w zaskarżonej decyzji pogląd, że funkcjonariuszowi można przyznać równoważnik za brak lokalu mieszkalnego najwcześniej od daty złożenia wniosku o przydział lokalu wraz z wnioskiem o wypłatę równoważnika. Uprawnienie funkcjonariusza do spornego świadczenia należy oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy ustawy o Policji, w szczególności o przepisy Rozdziału 8 - Mieszkania funkcjonariuszy Policji. Wykładnia systemowa tej regulacji ustawowej wskazuje zaś, że prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a ponadto, że równoważnik ten przysługuje za okres nieposiadania powyższego lokalu. Ustawa nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. Niedopuszczalne są bowiem wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą (por. wyrok Sądu Najwyższego z 13.02.1996 r., III AZP 23/95, OSN 1996/15/205). Z ustawy o Policji nie wynikają w szczególności limity czasowe, poza okresem przedawnienia, ograniczające realizację prawa do równoważnika pieniężnego, w tym ustawa ta nie stanowi, by prawo do omawianego świadczenia funkcjonariusz nabywał dopiero od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Funkcjonariusz, spełniający ustawowe warunki przewidziane w art. 92 ust. 1 cyt. ustawy może zatem żądać przyznania mu równoważnika za cały przysługujący mu okres, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia. Przepis § 3 cytowanego wyżej rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że wniosek funkcjonariusza (wraz z oświadczeniem mieszkaniowym) warunkuje jedynie możliwość realizacji przedmiotowego uprawnienia, nie wyznacza natomiast granic okresu, za który świadczenie przysługuje. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wspomnianego wniosku mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr z 2015 r. poz. 1804) z uwzględnieniem uiszczonej przez skarżącego opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.