II SA/Bd 1370/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Leszek Tyliński sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Gminy Sicienko z dnia 24 lutego 2016 r. nr XIII/110/2016 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr XIII/110/2016 z dnia 24 lutego 2016 r. Rada Gminy Sicienko nad przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Sicienko. Uchwała ta została zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią, który zarzucił jej istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 296; ze zm.) poprzez zaniechanie opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego zaskarżonej uchwały. W związku z powyższym wniósł on o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, wskazując, że z powodu nieogłoszenia jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywoływać skutków prawnych w niej zamierzonych. Uzasadniając skargę, Prokurator, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że zaskarżona uchwała jest aktem planowania o charakterze prawa miejscowego i zgodnie z art. 42 u.s.g. winna być ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do wejścia w życie uchwały tej kategorii, a nie wykonanie go jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, skutkującym nieważnością aktu w całości. Prokurator podniósł, że niezależnie od powyższego przedmiotowa uchwała narusza również art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 11 a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 856; ze zm.). Radę Miejską nie wypełniła upoważnienia ustawowego do wydania uchwały zawartego w powyżej wskazanych przepisach i błędnie uznała, że przepisy te upoważniały do wskazania w §1 Programu celów i zadań priorytetowych Programu, mimo że zadania te wynikają z ustawy o ochronie zwierząt. Za istotnie naruszający prawo, w ocenie Prokuratora, należało również uznać § 2 Programu, w którym Rada ustaliła podmioty realizujące program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Skarżący wskazał, że z przepisu art. 11 ustawy o ochronie zwierząt nie wynika by realizacja wskazanych w nim zadań mogła zostać powierzona urzędowi gminy, lekarzowi weterynarii czy też organizacjom pozarządowym, których celem statutowym jest ochrona zwierząt. Zdaniem Prokuratora Rada wkroczyła tym samym w sferę uprawnień wójta. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że Rada nie może w drodze przepisów miejscowych nakładać obowiązków na podmiot taki jak Policja, której zakres zadań i kompetencji może regulować wyłącznie ustawa. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gmina Sicienko wniosła o jej oddalenie, wskazując, na rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru prawnego uchwał w sprawie programu opieki nad zwierzętami. Rada Gminy przychyla się do tej części orzecznictwa, która wskazuje na to, że przedmiotowy akt nie stanowi aktu prawa miejscowego, bowiem nie zawiera unormowań o charakterze abstrakcyjno-generalnym, a wiec skierowanych do wszystkich mieszkańców gminy lub wszystkich osób przebywających na terenie gminy jako potencjalnych adresatów tych norm. Adresatami programu są urzędnicy i instytucje. Akt ten nie zawiera również uregulowań stanowiących źródło określonego sposobu zachowania, a więc formułujących zakazy, nakazy lub uprawnienia. Program zapobiegania bezdomności zwierząt ze swej istoty ma jedynie charakter prognozy, planu, nie kreuje natomiast obowiązków oraz praw obywateli. W dodatku jest on uchwalany corocznie, a zatem jego postanowienia ulegają dezaktualizacji z upływem roku. Pełnomocnik organu wskazał również, że w obowiązującym stanie prawnym nie istnieje żaden przepis o charakterze szczególnym, który wskazywałby na obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowy programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zdaniem Gminy, skoro przedmiotowy akt nie jest aktem prawa miejscowego to nie można mówić o naruszeniu przepisów dotyczących nie zamieszczenia w uchwałach będących takimi aktami zapisów wynikających bezpośrednio z ustawy ani też o nakładaniu dodatkowych zadań na Policję, czy też wskazywania innych podmiotów biorących udział w programie. Program będący jedynie planem, czy też zbiorem zadań jakie gmina jest obowiązana podjąć celem wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt jest skierowany przede wszystkim do organów gminy oraz podporządkowanych jej podmiotów, które powinny być świadome celu programu, zadań priorytetowych gminy w przedmiotowym zakresie, jak również znać podmioty, które mogą brać udział w realizacji programu. Skarżona uchwała nie nałożyła nowych obowiązków na Policję, przepis art. 9v ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przewiduje bowiem możliwość wystąpienia przez wójta do właściwego miejscowo komendanta Policji o pomoc, jeżeli jest to niezbędne do przeprowadzenia czynności kontrolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zakres sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; w skrócie "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ("u.s.g."), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowi uchwała Rady Gminy Sicienko nr XIII/110/2016 z dnia 24 lutego 2016r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Sicienko. Zaskarżona uchwała zapadła m.in. na podstawie art. 11 i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013r. poz. 856 z późn.zm.). W myśl art. 11 ust. 1 ww. ustawy, zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 11a ust. 1, rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, jak stanowi ust. 2, obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W ocenie skarżącego Prokuratora zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, jednakże nie została we właściwym trybie przez organ skierowana do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zatem nie weszła w życie, co skutkować winno stwierdzeniem jej nieważności. Odmienne stanowisko prezentuje skarżony organ. Zważyć przyjdzie, iż aktualnie dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym program opieki nad zwierzętami, uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt, jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyroki NSA z 7 marca 2017r. sygn. II OSK 195/17, z 12 października 2016r. sygn. II OSK 3245/14, z 30 marca 2016r. sygn. II OSK 221/16, z 2 lutego 2016r. sygn. II OSK 3051/15, z 13 marca 2013r. sygn. II OSK 37/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego o zróżnicowanym charakterze normatywnym, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Sąd w niniejszym składzie podziela cytowaną powyższej argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko powyższe prezentowanej jest także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia z 20 sierpnia 2015 r., WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1344/15, WSA w Bydgoszczy z 22 lutego 2017r. sygn. II SA/Bd 1254/16, z 22 marca 2017r. sygn. II SA/Bd 1255/16, II SA/Bd 1353/16). Tym samym Sąd w niniejszym składzie nie podziela stanowiska prezentowanego we wcześniejszym orzecznictwie tutejszego Sądu (por. np. wyrok z dnia 19 listopada 2013 r. II SA/Bd 887/13, II SA/Bd 736/14, z 1 września 2015r. sygn. II SA/Bd 729/15) jak też w orzeczeniach WSA w Gliwicach, WSA we Wrocławiu i WSA w Lublinie (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 934/16 i wskazane tam orzeczenia ww. sądów). Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), które odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jeżeli zatem zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna zostać na podstawie art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 23 października 2008r. sygn. I OSK 701/08, z 9 stycznia 2013r. sygn. I OSK 1608/12) Rada Gminy Sicienko nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 3 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy oraz w Biuletynie Informacji Publicznej (ust. 2), co rażąco narusza powołane wyżej przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Dlatego należało stwierdzić, iż kontrolowana uchwała w sposób istotny naruszyła art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych. Wobec normatywnego charakteru zaskarżonej przez prokuratora uchwały z 24 lutego 2016r. - aktu prawa miejscowego, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność, iż tego typu program, zostaje uchwalony w zasadzie na rok (rada gminy określa go corocznie do dnia 31 marca), a w dacie orzekania przez Sąd okres ten już upłynął (art. 94 ust. 1 u.s.g.). W ocenie Sądu niezasadne okazały się jednak zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, polegające na przekroczeniu przez Radę Gminy upoważnienia ustawowego zawartego w powyższych przepisów do określania, w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Mając na uwadze wskazany wyżej charakter mieszany przedmiotowej uchwały oraz zakres dopuszczalnej sądowej kontroli działalności administracji publicznej – kryterium legalności, Sąd nie podziela stanowiska skarżącego Prokuratora. Określenie ustawowych obligatoryjnych elementów programu w zaskarżonej uchwale jako "priorytetowe" nie może być w kontekście pozostałych uregulowań skarżonej uchwały odczytane jako przekroczenie upoważnienia ustawowego. Nie stanowi to zamieszczenia w uchwale będącej aktem prawa miejscowego dodatkowych postanowień, w rozumieniu, jakie zaprezentowano w skardze. Odnosząc się do treści § 2 skarżonej uchwały, w szczególności w tym zakresie, że wskazuje ona jako wykonawców programu jednostkę organizacyjną Policji, stwierdzić przyjdzie, iż zapis ten w istocie nie powinien znaleźć się w skarżonej uchwale, która winna obejmować wyłącznie treść programu, określenia podmiotów i realizację zadań określonych w art. 11a ustawy. Do zadań objętych programem opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie należy wskazane w § 2 – egzekwowanie, przestrzeganie przepisów o utrzymaniu czystości i porządku przez właścicieli zwierząt domowych. Nie oznacza to jednakże, że ów zapis nakłada jakiekolwiek zadania na Policję, a można go odczytywać jako przywołanie jedynie zadań wypełnianych przez Policję na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Wskazanie w Programie różnych podmiotów współdziałających realizacji celów tego programu i ustawy, nie stanowi w ocenie Sądu istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.