II SA/Bd 1404/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant asystent sędziego Aleksandra Galla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. B., E. B. i S. B. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz A. B., E. B. i S. B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Podaniem z dnia [...] grudnia 2017 r. skarżący – E. B. i S. B. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., - organu I instancji, o dokonanie kontroli prac ziemnych prowadzonych w sąsiednim budynku przy ul. [...] w T., co spowodowało uszkodzenie ławy fundamentowej budynku skarżących i zagraża stabilności jego konstrukcji. Organ I instancji pismem z dnia [...] lutego 2018 r., wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie wykonywania robót budowlanych, polegających na przebudowie przegród zewnętrznych budynku, położonego przy ul. [...], o czym zawiadomił jego właścicielkę, H. Z. – uczestniczkę postępowania oraz Gminę Miasta T. . Skarżący E. B. i S. B., pismem z dnia [...] maja 2018 r., wnieśli o wszczęcie postępowania w sprawie ww. robót. Organ I instancji, pismem z dnia [...] maja 2018 r. udzielił skarżącym odpowiedzi, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu [...] lutego 2018 r., lecz skarżący nie zostali uznani za jego strony. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T., decyzją z dnia [...].08.2018 r., znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych budynku poprzez wykonanie "kanału samochodowego" w garażu budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w T. (dz. nr [...] obr. [...]), jako bezprzedmiotowe, uznając, iż brak jest podstaw do zastosowania nakazów zawartych w art. 51 Prawa budowlanego. Odpis decyzji doręczył uczestniczce postępowania oraz Gminie Miasta T. w dniu [...] sierpnia 2018 r. Organ I instancji, pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., poinformował skarżących o wydaniu ww. decyzji oraz o fakcie, że nadal nie zostali oni uznani za strony postępowania. Pismo to nie zawierało pouczenia o terminie i sposobie wniesienia odwołania od ww. decyzji. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., nadanym w urzędzie pocztowym [...] sierpnia 2018 r., skarżący wnieśli odwołanie od ww. decyzji, podnosząc w nim, że niesłusznie nie zostali uznani za strony postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., postanowieniem z dnia 5 października 2018 r., na podstawie art. art. 123 w związku z art. 144 i art. 134 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalek zwaną: "k.p.a.", oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202), wobec złożonego przez A. B., E. B. i S. B. odwołania z dnia [...].08.2018 r., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...].08.2018 r., umarzającej postępowanie administracyjne, postanowił stwierdzić niedopuszczalność wniesionego odwołania. Organ odwoławczy powyższe rozstrzygnięcie oparł o następujące ustalenia i rozważania: Jako strony prowadzonego postępowania, organ uznał jedynie inwestora zrealizowanych robót - H. Z. oraz Gminę Miasta T. właściciela przedmiotowej nieruchomości). Jednocześnie wyjaśnił, że osoby, które swym wnioskiem zainicjowały niniejsze postępowanie, tj. skarżący: A. B., E. B. i S. B. nie wykazały interesu prawnego w prowadzonej sprawie, o którym mowa w art. 28 k.p.a., a tym samym nie zostali przez organ uznani za strony postępowania. Odwołanie skarżących nadane zostało w placówce pocztowej w dniu [...].08.2018 r. (co potwierdza data stempla pocztowego na kopercie). Organ II instancji przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy, zobowiązany jest w postępowaniu wstępnym dokonać kontroli zachowania warunków formalnych odnośnie wniesionego odwołania. W tym zakresie mieści się również zweryfikowanie legitymacji procesowej osoby składającej odwołanie oraz terminu jego wniesienia. Decyzja organu I instancji adresowana do stron postępowania, tj. H. Z. oraz Gminy Miasta T. , została skutecznie doręczona w dniu [...].08.2018 r. zatem, termin do złożenia odwołania upłynął z dniem [...].08.2018 r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. W przedmiotowej sprawie osoby skarżące, które nie były uznane za strony postępowania przez organ I instancji, odwołanie złożyły z uchybieniem terminu do jego wniesienia, o czym świadczy pieczęć placówki pocztowej na kopercie. Odwołanie nadano bowiem, w dniu [...].08.2018 r. A zatem, jeżeli odwołanie wnoszone jest przez podmiot, któremu nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed organem I instancji i który nie wniósł odwołania od decyzji kończącej postępowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział, to organ odwoławczy powinien stwierdzić jego niedopuszczalność w trybie art. 134 k.p.a., bowiem dotyczy ono decyzji ostatecznej. Wyjaśnić należy również, że aby można było mówić o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć, czy odwołanie wniósł legitymowany do tego podmiot. Takie badanie jest jednak zbędne, gdy odwołanie zostaje wniesione od decyzji ostatecznej. Badanie czy krąg stron został ustalony właściwie, oraz czy skarżąca powinna być stroną postępowania administracyjnego możliwe jest tylko w postępowaniu nadzwyczajnym, albowiem w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., pozbawienie strony czynnego udziału w sprawie ujęto jako podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W skardze złożonej do Sądu, skarżący wskazując, że nie doręczono im decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania. Zakwestionowali nieuznanie ich za strony postępowania, podnosząc, że obszar oddziaływania podjętych robót budowlanych w garażu, nie ogranicza się do nieruchomości inwestora. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko procesowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zaszły przesłanki do uwzględnienia skargi. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie okolicznością, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot, któremu nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed organem I instancji i który nie wniósł odwołania od decyzji kończącej postępowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział, dodając, że zbędne jest badanie, czy odwołanie wniósł legitymowany do tego podmiot, ponieważ odwołanie zostało wniesione od decyzji ostatecznej. Stanowisko takie jest błędne. O ile należy zgodzić się z organem odwoławczym, że ustalenie okoliczności, czy odwołanie zostało wniesione w terminie przez podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu i któremu nie doręczono odpisu decyzji pierwszoinstancyjnej, uzależnione jest od tego, czy zostało ono wniesione w terminie otwartym dla strony postępowania biorącej w nim udział, to konkluzja o automatycznym stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania bez poczynienia jakichkolwiek innych czynności procesowych jest błędna, szczególnie w sytuacji, kiedy podmiot taki twierdzi, że powinien być stroną postępowania i został niesłusznie nieuznany za stronę, jak ma to miejsce w przedmiotowej sytuacji. Przepis art. 134 k.p.a., reguluje dwie odrębne instytucje procesowe – niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. Sam fakt wniesienia odwołania po terminie nie oznacza niedopuszczalności odwołania. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, która stała się ostateczna wskutek upływu terminu do wniesienia odwołania, jest odwołaniem wniesionym po terminie, ale nie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a., bowiem termin ten może zostać stronie przywrócony i sprawa zostanie rozpatrzona przez organ odwoławczy. Niedopuszczalność odwołania zaś może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Podmiotowy charakter mają m.in. przyczyny w postaci braku po stronie wnoszącego odwołanie legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia. Niedopuszczalność stwierdzenia odwołania przez organ odwoławczy w formie postanowienia jest uzasadniona w przypadku, gdy z treści złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego. O oczywistym braku legitymacji wnoszącego odwołanie można jednak mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma obiektywny wymiar i nie wiąże się z potrzebą oceny interesu prawnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku, gdy podmiot wnoszący odwołanie twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązków, organ odwoławczy jest zobowiązany rozpoznać odwołanie. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest zatem subiektywne przekonanie podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw lub obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2011r., sygn. II OSK 938/10). Twierdzenie podmiotu wnoszącego odwołanie o posiadaniu przymiotu strony opartego na obowiązującej normie prawnej może zostać zweryfikowane jedynie po przeprowadzeniu postępowania, w którym organ obowiązany jest zbadać, czy istotnie podmiot wywodzi swój interes prawny lub obowiązek z obowiązującego przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, LexisNexis, Wyd. 8, s. 243; uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 - ONSA 1999/4/119; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 1997 r. II SA/Gd 538/96 - LEX nr 44192; z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06 - LEX nr 425381, z dnia 10 marca 2009r., sygn. akt II OSK 316/08 - CBOSA). Po weryfikacji odwołania, wobec stwierdzenia, że osoba wnosząca odwołanie nie posiada w sprawie interesu prawnego lub obowiązku, organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Przepis art. 134 k.p.a. nie może więc stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego (zob. G. Łaszczyca, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016, komentarz do art. 134 k.p.a.), gdyż weryfikacja legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie podlega merytorycznemu badaniu w toku postępowania odwoławczego (vide: wyrok NSA z dnia 25.11.2016 r., sygn.. akt II OSK 484/15). Zanim do tego jednak dojdzie organ winien mieć jednak umożliwić podmiotowi - który twierdzi, że jest stroną postępowania – podjęcie decyzji, czy złożone odwołanie po terminie, w istocie stanowi odwołanie, czy też należy je potraktować, jako podanie o wznowienie postępowania. W licznych orzeczeniach sądów, wskazuje się nawet, że złożone przez podmiot niepotraktowany jako strona, odwołania po terminie, w którym podnosi się, że uniemożliwiono takiemu podmiotowi uznającemu się za stronę, udziału w postępowaniu, winno być rozpatrywane jako podanie o wznowienie postępowania oparte na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 16.11.1998 r., sygn.. akt II SA 1391/98, - wyrok NSA z 16 lipca 2002 r., sygn.. akt II SA 2230/00, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 września 2010r., sygn. II SA/Gd 279/10; - wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 września 2010r., sygn. II SA/Gd 279/10; - wyrok - WSA w Kielcach z dnia 29.11.2018 r., sygn. akt II SA/Ke 656/18; - wyrok WSA w Kielcach z dnia 17.01.2019 r., sygn.. akt II SA/Ke 753/18). Taki pogląd jest również wyrażany w doktrynie (Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. LEX/el. 2019. Teza 8 do art. 134 kpa). Jakkolwiek Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie nie podziela, tak daleko idących czynności procesowych (automatycznego zakwalifikowania pisma, jako podania o wznowienie postępowania), to jednak zachodziła konieczność przynajmniej skierowania przez organ odwoławczy pytania do skarżących, czy ich pismo z dnia [...].08.2018 r., które nie zostało nazwane "odwołaniem", a z którego wynika, że skarżący nie zgadzają się z decyzją pierwszoinstancyjną, stanowi odwołanie, czy też podanie o wznowienie postępowania. Dopiero wyraźne oświadczenie skarżących, że ww. pismo stanowi odwołanie, rolą organów winno być dokonanie wyjaśnienia kwestii legitymacji procesowej skarżących. Jeżeli więc, jak już wskazano ich brak legitymacji do wniesienia odwołania byłby oczywisty, by stwierdzić, że wnoszący odwołanie nie mają w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy dopiero wówczas mógłby wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Jeżeli natomiast kwestia ta wymagałaby badania, to zasadne byłoby wydanie postanowienia w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia odwołania, a następnie ewentualne rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jeżeli rzecz jasna wniosek taki zostałby złożony. W takiej natomiast sytuacji, jeżeli zaszłyby przesłanki do uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, organ odwoławczy, w pierwszym rzędzie winien byłby ustalić istnienie interesu prawnego skarżących, dokonując analizy zebranych dowodów oraz stanu prawnego, w warunkach zapewniających skarżącym dostęp do materiału dowodowego i możliwość wypowiedzenia się w sprawie. Wynik tej analizy doprowadzić musiałby albo do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), w przypadku ustalenia braku interesu prawnego, albo do rozpoznania odwołania. W przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy zaniechał wskazanych wyżej czynności procesowych, czym naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a , co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też na podst. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylono zaskarżoną decyzję, a o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zastosuje się do poczynionych wskazań i rozważań Sądu.