II SA/Bd 1464/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Agnieszka Zakrzewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 roku sprawy ze skargi D. P. na decyzję Komendanta Powiatowego Policji w T. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie opinii służbowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją opinię służbową z dnia [...] czerwca 2010 roku Kierownika Posterunku Policji w B., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od organu - Komendanta Powiatowego Policji w T. na rzecz skarżącego 240 (dwieście czterdzieści) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] Kierownik Posterunku Policji w B. (KPP w B.) sporządził opinię służbową o sierżancie D. P., zajmującym stanowisko służbowe policjanta Zespołu do Spraw Prewencji Posterunku Policji w B., za okres służby od 28 maja 2009 r. do 27 kwietnia 2010 r. W opinii tej organ stwierdził, że w/w jest policjantem sumiennym i odpowiedzialnym oraz, że jego dotychczasowa postawa w służbie oraz sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych nie budziły zastrzeżeń. Wymieniony, jak wskazał organ, z powierzonych obowiązków wywiązywał się prawidłowo, osiągał dobre wyniki w służbie, wykazując się przy tym dużym zaangażowaniem i własną inicjatywą. Dlatego też w dniu 8 kwietnia 2010 r. sporządzony został wniosek personalny o podwyższenie w/w dodatku służbowego z uwagi na prezentowaną przez sierżanta postawę w służbie. W opiniowanym okresie przeprowadzono wobec wyżej wymienionego rozmowę dyscyplinującą. Ze względu jednak na okoliczność, jak wskazuje się w opinii, że pod koniec okresu opiniowania doszło do jednego incydentu, w trakcie którego sierżant D. P. rzekomo wypowiadał wobec petenta-obywatela słowa wulgarne oraz groził mu bronią, w której to sprawie toczy się prowadzone przez Komendanta Powiatowego Policji w T. (KPP w T.) postępowanie dyscyplinarne, a które nie zostało zakończone żadnym rozstrzygnięciem do dnia sporządzania opinii, organ stwierdził w oparciu o dotychczas zebrany materiał dotyczący przedmiotowego zdarzenia, że postawa opiniowanego wykazała rażące naruszenie zasad współżycia społecznego, co prowadzi do obniżenia społecznego zaufania do Policji, oraz rażące naruszenie obowiązku poszanowania godności ludzkiej. Biorąc więc powyższe pod uwagę oraz okoliczność, że opiniowany jako policjant w okresie służby przygotowawczej nie zastosował się do zasad etyki zawodowej policjanta, organ uznał, że zaistniała sytuacja dyskwalifikuje opiniowanego do dalszego pełnienia służby w Policji i w konsekwencji stwierdził, we wnioskach końcowych opinii, że w/w jest nieprzydatny do służby. W opinii tej stwierdza się również, że opiniowany spełnia poniżej wymagań kryteria oceny w postaci: komunikacji i radzenia sobie w sytuacjach kryzysowych. Po rozpatrzeniu wniesionego w dniu 9 czerwca 2010 r. odwołania sierżanta D. P. od powyższej opinii, Komendant Powiatowy Policji w T. w dniu 10 czerwca 2010 r. powołał Komisję do zbadania zaskarżonej opinii służbowej, a następnie, w wyniku jej ustaleń, w dniu [...] w oparciu o § 11 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz.U. z 2002 r., Nr 98, poz. 890 ze zm.) uchylił zaskarżoną opinię w części i polecił wydać nową opinię służbową. W dniu [...] KPP w B. sporządził nową opinię służbową o sierżancie D. P. W stosunku do poprzedniej opinii, w opinii z dnia [...] podtrzymano w całości stanowisko o w/w wyrażone w zakwestionowanej opinii, z uwzględnieniem objętych zarzutami odwołania zmian w zakresie zawarcia w opinii informacji o nagrodzeniu opiniowanego w dniu [...] rozkazem nr [...] premią pieniężną przez KPP w T. za osiągnięcie najlepszych wyników prewencyjnych w służbie w 2009 r., oraz w zakresie zastąpienia zawartych w opinii w punkcie III słów "groził mu bronią" słowami "groził użyciem broni". Dodatkowo w opinii z dnia [....] zmieniono w stosunku do opinii z dnia [...] zapis o osiąganiu przez sierżanta w opiniowanym okresie dobrych wyników w służbie, na zapis o osiąganiu przez niego w tym okresie bardzo dobrych wyników w służbie. Nie godząc się z wnioskami opinii z dnia [...], sierżant D. P. wniósł w dniu 9 lipca 2010 r. do KPP w T. odwołanie od kwestionowanej opinii. W piśmie tym zarzucił, wydanie w jego sprawie negatywnej opinii służbowej, pomimo nie potwierdzenia autentyczność nagrania ze zdarzenia w trakcie którego miał dopuścić się on zarzucanych mu czynów tj. wypowiedzenia wobec petenta słów wulgarnych oraz grożenia użyciem broni, oraz że jest on jedynie osobą podejrzaną, a nie winną tych czynów, co potwierdził sam organ opiniujący wskazując w opinii, że postępowanie dyscyplinarne w chwili wydania opinii nie zostało zakończone żadnym rozstrzygnięciem. Podkreślił, że przysługuje mu prawo do obrony i, że w związku z tym przesądzenie o jego winie, bez przesłuchania go i bez potwierdzenia autentyczności nagrania jest niezgodne z prawem. Zaznaczył także, że dotychczasowy przebieg jego służby i nagrody które uzyskiwał za wykonywane czynności służbowe, świadczą o tym, że nie mógł on zachować się w sposób który mu się zarzuca i, że nie jest tak jak wskazuje się w kwestionowanej opinii, że spełnia on poniżej wymagań kryteria oceny służbowej w postaci: komunikacji i radzenia sobie w sytuacjach kryzysowych. W związku z powyższym odwołaniem, KPP w T. pismem z dnia [...] poinformował D. P., że na podstawie § 11 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej, utrzymuje w mocy zaskarżoną opinię służbową z dnia [...], i że na postawie § 11 ust. 7 w/w rozporządzenia opinia ta jako ostateczna podlega włączeniu do akt osobowych sierżanta. Pismem z dnia 23 listopada 2010 r. sierżant D. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję KPP w T. z dnie [...] wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie § 11 ust. 5 pkt 1 w zw. z § 6 ust. 1 w/w rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2002 r. poprzez utrzymanie w mocy opinii organu I instancji i wydanie w II instancji decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa z uwagi na: a) wydanie decyzji nie spełniającej wymogów przewidzianych w art. 107 § 1 i 3 kpa, b) uznanie winy skarżącego w zakresie zarzucanych mu czynów i przyjęcie że wszystkie okoliczności sprawy zostały już wszechstronnie wyjaśnione, podczas gdy w dniu wydania zaskarżonych decyzji prowadzone przeciwko skarżącemu postępowanie karne w sprawie grożenia użyciem broni nie zostało zakończone, a ostatecznie wydane zostało w tej sprawie na etapie postępowania prokuratorskiego prawomocne postanowienie z dnia [...] o umorzeniu postępowania wobec braku znamion czynu zabronionego; tak samo zresztą jak w przypadku prowadzonego przeciwko skarżącemu postępowanie o wykroczenie z art. 141 kodeksu wykroczeń w sprawie rzekomego wypowiedzenia przez opiniowanego słów wulgarnych wobec petenta-obywatela, które zostało również ostatecznie prawomocnie umorzone; natomiast tzw. rozmowa dyscyplinująca nie dotyczyła powyższych zdarzeń, lecz interpretacji przepisów ruchu drogowego. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji KPP w T. oraz poprzedzającej ją decyzji-opinii służbowej KPP w B. z dnia [...] w oparciu o art. 145 §1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako kpa), ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji-opinii służbowej w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c. W uzasadnieniu skargi strona, przywołując orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, podkreśliła że opinie służbowe dotyczące policjantów mają charakter decyzji administracyjnych, do których odnoszą się przepisy kpa oraz, że od ostatecznej decyzji przełożonego właściwego do rozpatrzenia odwołania od opinii służbowej policjanta przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Za uznaniem opinii służbowych za decyzje administracyjne przemawia okoliczność, że opinie te jako jednostronne akty przełożonego w sposób istotny wpływają na przyszłość opiniowanego, zarówno osobistą jaki i majątkową, ponadto okoliczność że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada załatwiania indywidualnych spraw w drodze decyzji (art. 104 kpa), w związku z czym wyłączenie tej zasady musi być wyraźne i nie można tego domniemywać, a także argument, że prawodawca posługując się w § 11 ust. 6 w/w rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2002 r. wprost pojęciem decyzji oraz przewidując odwołanie jako środek prawny do kwestionowania opinii służbowych (§ 10 i 11 1 w/w rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2002 r.), świadomie i racjonalnie użył w jednym akcie prawnym terminów charakterystycznych dla postępowania administracyjnego i obowiązującej w nim zasady dwuinstancyjności postępowania, przyjmując tym samym, że konsekwencją władczego rozstrzygnięcia w zakresie opiniowania jest wydanie decyzji administracyjnej i możliwość wniesienia od niej odwołania. Uznanie, że opinie służbowe dotyczące policjantów są decyzjami administracyjnymi, powoduje jak wskazał skarżący, konsekwencje w postaci obowiązku organów wydających takie opinie stosowania się do wymogów przewidzianych w kpa, w szczególności wynikających z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i z zasad dotyczących sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa), oraz dotyczących sposobu konstruowania decyzji administracyjnych, co odnosi się zarówno do sentencji decyzji, jak i jej uzasadnienia prawnego i faktycznego (art. 107 § 3 kpa). Tymczasem, jak podkreśliła skarżąca, wydane w przedmiotowej sprawie opinie, zarówno te w I jaki i w II instancji, nie spełniły tych wymogów. Są one bowiem lakoniczne, a ich uzasadnienie nie odnosi się do dowodów zebranych w postępowaniu w sprawie grożenia użyciem broni i w sprawie o wykroczenie polegające na wypowiedzeniu wulgarnych słów wobec petenta, a które to postępowania nie zostały zakończone w chwili wydawania skarżonych opinii, co uzasadniało przynajmniej zawieszenie postępowania dotyczącego tych opinii. Skarżący zaznaczył, że nieprawidłowe postępowanie organów, doprowadziło do sytuacji, że aktualnie w obrocie prawnym funkcjonują sprzeczną z sobą akty prawne. Z jednej strony istnieje bowiem opinia służbowa w której stwierdza się, że skarżący popełnił w/w czyny, z drugiej zaś wydane zostały postanowienia Prokuratury i Policji ustalające, że czynów tych skarżący się nie dopuścił. Przytoczone okoliczności uzasadniają zatem, zdaniem skarżącego, stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, a co najmniej ich uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ przytoczył stan faktyczny sprawy. Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przywrócił stronie skarżącej termin do wniesienia skargi, z uwagi na brak wymaganego przepisami prawa pouczenia strony przez organ II instancji o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Ponadto, w myśl art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd z urzędu, tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa i ocenia czy ich skutki powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dopatrzył się naruszeń prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w ich konsekwencji naruszeń prawa materialnego, skutkujących koniecznością uchylenia skarżonego i poprzedzającego je rozstrzygnięcia. Podstawę materialnoprawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o Policji policjant podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu. W tym zakresie przysługuje mu prawo do zapoznania się z opinią służbową w ciągu 14 dni od jej sporządzenia oraz prawo do wniesienia odwołania do wyższego przełożonego w terminie 14 dni od zapoznania się z opinią (art. 35 ust. 2). Szczegółowe zasady i tryb okresowego opiniowania funkcjonariuszy, w tym i tryb zapoznawania ich z wydaną o nich opinią, a także tryb wnoszenia i rozpatrywania odwołań od wydanych opinii, określa wydane na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 35 ust. 3 ustawy o Policji, obowiązujące w dniu wydania skarżonego rozstrzygnięcia, w/w rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. Stosownie do treści § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2002 r. opiniowany może wnieść odwołanie od opinii, za pośrednictwem wydającego opinię, w terminie 14 dni od zapoznania się z opinią. Wydający opinię może w takiej sytuacji uwzględnić odwołanie w całości i wydać nową opinię lub też, w sytuacji gdy uzna odwołanie za nieuzasadnione, przesyłać je w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania przełożonemu właściwemu do jego rozpatrzenia wraz z opinią i własnym stanowiskiem w sprawie (§ 11 ust. 1 rozporządzenia). Przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania zaś może, w terminie 7 dni od dnia wpływu odwołania, powołać komisję do zbadania zaskarżonej opinii (§ 11 ust. 2 rozporządzenia). W terminie natomiast 30 dniu od dnia otrzymania odwołania, jest on zobowiązany podjąć decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną opinię, albo uchylającą zaskarżoną opinię w całości lub części i polecającą wydanie nowej opinii ze wskazaniem okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy jej wydaniu (§ 11 ust. 6 w zw. z ust. 5 rozporządzenia). W myśl § 11 ust. 7 rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2002 r. opinia przełożonego właściwego do rozpatrzenia odwołania utrzymująca w mocy zaskarżoną opinię jest ostateczna i jako taka podlega włączeniu do akt osobowych policjanta. Analizując przytoczone regulacje prawne, Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że rozstrzygnięcie przełożonego właściwego do rozpatrzenia odwołania od okresowej opinii służbowej jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 104 kpa i, że w związku z tym przysługuje na nią skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stanowisko to mające swoje umocowanie w językowych dyrektywach interpretacyjnych użytych w tekście prawnym zwrotów i literalnym znaczeniu przepisów § 11 ust. 6 w/w i § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2002 r., mówiących wprost o obowiązku wydania "decyzji" przez przełożonego właściwego do rozpatrzenia odwołania oraz możliwości wniesie przez opiniowanego "odwołania" od wydanej w stosunku do niego opinii służbowej, a więc przepisów posługujących się określeniami charakterystycznymi dla postępowania odwoławczego regulowanego przepisami kpa, przy jednoczesnym braku uzasadnionych podstaw do przypisywania zwrotom, których znaczenie w języku prawnym jest określone, innego swoistego znaczenia prawnego, a także w okoliczności, że stosunek służbowej podległości obejmuje jedynie obowiązek opiniowanego poddania się czynności opiniowania, a nie obowiązek akceptowania nieprawidłowości powstałych podczas sporządzania opinii zarówno w aspekcie kompetencyjnym, proceduralnym i materialnym opinii, co w konsekwencji wyklucza wyłączenie z art. 5 pkt 1 ppsa i czyni właściwym sąd administracyjny w zakresie badania tych nieprawidłowości, utrwaliło się obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz postanowienie NSA z 26 lutego 2008 r., I OZ 93/08; wyroki NSA z dnia 12 listopada 2009 r., I OSK 387/09, z dnia 19 maja 2010 r., I OSK 1579/09, z dnia 10 marca 2011 r., I OSK1576/10; wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 29 marca 2010 r., IV SA/Wr 545/09, z dnia 22 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 597/07 i z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SAB/Wr 9/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 21 września 2009 r., II SA/Op 197/09; wyroki WSA w Lublinie z 11 grudnia 2008 r., III SA/Lu 554/08 i III SA/Lu 253/08; wyrok WSA w Poznaniu z 23 kwietnia 2009 r., IV SA/Po 24/09; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 lutego 2011 r., II SA/Ol 1054/10). Asumpt do tego dało postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 października 2005 r. o sygn. akt Tw 5/05, w uzasadnieniu którego Trybunał analizując brzmienie § 11 ust. 7 w/w rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2002 r. wyraził pogląd, że dopuszczalna jest droga sądowa do kwestionowania treści opinii służbowej funkcjonariuszy Policji, gdyż ani art. 35 ust. 2 ustawy o Policji, ani § 11 ust. 7 w/w rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2002 r. nie wykluczają możliwości jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, a także postanowienie z dnia 3 listopada 2006 r. o sygn. akt Tw 5/05 w którym Trybunał wyraźnie stwierdził, że w obecnym stanie prawnym funkcjonariusze Policji mogą kwestionować przed sądem administracyjnym ostateczne rozstrzygnięcia zapadłe w formie opinii służbowych, bowiem z treści § 11 ust. 6 w/w rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2002 r. wynika, że przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania od opinii służbowej wydaje w tym zakresie ostateczną decyzję, która może w związku z tym zostać zaskarżona i podlegać kontroli w postępowaniu przed sądem administracyjnym zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa. Przesądzenie zatem, że rozstrzygnięcie przełożonego właściwego do rozpatrzenia odwołania od okresowej opinii służbowej jest decyzją administracyjną, powoduje konieczność spełnienia przez to rozstrzygnięcie wszystkich wymogów formalnych jakie ustawodawca stawia decyzjom administracyjnym, w szczególności tych wynikającym z przepisów art. 107 kpa, a określających obligatoryjne elementy decyzji, odnoszące się zarówno do komparacji i formuły rozstrzygnięcia, jak i jego uzasadnienia faktycznego i prawnego. I tak zgodnie z przepisem art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie - czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi (w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego), a także uzasadnienie faktyczne i prawne. W tym ostatnim zakresie przepis art. 107 § 3 kpa precyzuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podkreślić należy, iż zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą merytorycznego załatwiania sprawy przez organ odwoławczy, organ ten nie jest wyłącznie kontrolerem decyzji organu I instancji, ale rozpatruje ponownie sprawę w jej całokształcie. W związku z tym jest on zobligowany, ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę, uwzględnić dyspozycje wynikające z art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 140 kpa. Oznacza to, że organ odwoławczy ma również obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999, IV SA 274/97; wyrok WSA w Opolu z dnia 21 września 2009 r., II SA/Op 197/09). W przedmiotowej sprawie natomiast organ odwoławczy, wydając decyzję administracyjną na skutek odwodnia D. P., w którym strona zawarta szereg zarzutów dotyczących ustalonych w kwestionowanej opinii faktów, w szczególności tych dotyczących autentyczności nagrania, braku rozstrzygnięcia prowadzonych przez Prokuraturę i Policję postępowań w sprawie zarzucanych mu czynów, tj. wypowiedzenia wobec petenta słów wulgarnych oraz grożenia użyciem broni, w ogóle nie uzasadnił podjętego rozstrzygnięcia w sprawie. Nie przytoczył w nim faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł w tym zakresie, nie podał przyczyn z powodu których odmówił wiarygodności innym dowodom, nie ustosunkował się do zarzutów strony, nie przeprowadził żadnych dowodów z urzędu (w tym z akt spraw objętych prowadzonymi przez Prokuraturę i Policję postępowaniami), nie pouczył strony o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, nie wyjaśnił również podstawy prawnej rozstrzygnięcia, podając jedynie przepisy ją stanowiące. Takie postępowanie przełożonego właściwego do rozpatrzenia odwołania spowodowało, nie tylko, że w przedmiotowej sprawie wydana zastała decyzja niespełniająca najbardziej podstawowych wymagań dla uzasadnienia decyzji administracyjnej i nosząca znamiona arbitralności, ale również, że w konsekwencji takiego postępowania organu w stosunku do funkcjonariusza D. P. wydana została negatywna opinia służbowa oparta wyłącznie na przesądzeniu winy opiniowanego w zakresie zarzucanych mu czynów, podczas gdy organy państwowe kompetentne do jej stwierdzenia we właściwym postępowaniu karnym i w postępowaniu o wykroczenia, ostatecznie umorzyły prowadzone w sprawach dotyczących tych czynów postępowania. W tych okolicznościach więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że brak uzasadnienia decyzji w sprawie opinii służbowej stanowi istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją opinii KKP w B. Jednocześnie Sąd zobowiązuje organ do wydania prawidłowej decyzji administracyjnej, zawierającej wszystkie niezbędne składniki, a w szczególności uzasadnienie faktyczne i prawne, pozwalające w wypadku wniesienia przez stronę skargi do sądu administracyjnego, na pełną kontrolę jej legalności. Brak bowiem uzasadnienia uniemożliwia sądowi dokonanie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 135 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją opinię KKP w B. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 ppsa oraz na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ; ze zm.) a o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 152 ppsa.