II SA/Bd 1509/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oddala skargę. Decyzją z 5 grudnia 2018 r. nr 2276/18 Wojewoda Kujawsko-Pomorski odmówił A. C. przyznania prawa do zasiłku rodzinnego od 1.11.2018 r. do 31.10.2019 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na dzieci – L. i M. C.. W uzasadnieniu organ stwierdził, że mąż wnioskującej jest kierowcą międzynarodowym na terenie krajów objętych koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Wnioskująca zamieszkuje z dziećmi w Polsce i jest nieaktywna zawodowo. Organ uznał, że w sprawie mają zatem zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dochód męża skarżącej - wykonującego zawód kierowcy międzynarodowego – obliczony z uwzględnieniem podstawowego wynagrodzenia, diet wypłacanych w polskiej walucie oraz diet wypłacanych w walucie euro – powoduje przekroczenie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, ustalonego w ustawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, decyzją z 22 stycznia 2019 r., nr SKO.82.28.2019, po rozpoznaniu odwołania A. C., utrzymało decyzję Wojewody w mocy. Kolegium wskazało, że T. C. jest pracownikiem wykonującym pracę najemną poza granicami Polski w związku z czym został wydany druk A1 – zaświadczenie o ustawodawstwie dotyczące zabezpieczenia społecznego mające zastosowanie do osoby uprawnionej na podstawie art. 11-16 rozporządzenia (WE) nr 883/2004. Zaświadczenie to uprawnia między innymi do ubiegania się o prawo do świadczeń rodzinnych na terenie państw członkowskich. Wobec tego organem właściwym, jako organ do spraw w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji (...) jest wojewoda. Organ uzasadnił dalej, że do dochodu rodziny zgodnie z orzecznictwem zalicza się również diety kierowcy wraz z innymi składnikami wynagrodzenia kierowcy w związku z wykonywaniem pracy poza granicami kraju. W konsekwencji miesięczny dochód rodziny (6243,04 zł) w przeliczeniu na osobę w rodzinie (1560,76 zł) przekroczył kryterium dochodowe o którym mowa w art. 5 ust. 1 u.ś.r. Wyrokiem z 3 lipca 2019 r. sygn. II SA/Bd 269/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uwzględniając skargę A. C. – uchylił decyzję SKO w Toruniu wraz z poprzedzającą ją decyzją Wojewody. W uzasadnieniu Sąd stwierdził m.in., że organy obu instancji nie ustaliły, czy ojciec dzieci nabył uprawnienie do świadczeń rodzinnych w innym państwie członkowskim UE w związku z wykonywaniem umowy stanowiącej podstawę zatrudnienia. W ocenie Sądu nie zostało udowodnione, że ojciec dzieci podlegał w zakresie świadczeń ustawodawstwu państwa, na terenie którego wykonywał umowę zawartą z pracodawcą. Sąd zważył, że samo ustalenie, że zostało wydane ww. zaświadczenie A1 nie jest wystarczające do uznania, że mąż skarżącej nabył uprawnienie do pobierania świadczeń w innym państwie, o którym mowa w art. 23 ust. 1 u.ś.r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda Kujawsko-Pomorski pismem z 19 maja 2021 r., nr WKS.I.II.9470.19414.2018.KHB, poinformował Burmistrza Sępólna Krajeńskiego, że w sprawie m.in. wniosku o ustalenie zasiłku rodzinnego na ww. okres, przepisy koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie mają zastosowania w całym okresie zasiłkowym. Wojewoda powołując się na ww. wyrok wskazał, że organem właściwym do rozstrzygania w sprawie skarżącej jest burmistrz właściwy ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy. Decyzją z 21 lipca 2021 r. nr 926 2020/2021, Burmistrz Sępólna Krajeńskiego odmówił A. C. wnioskowanego świadczenia w formie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci – L. i M. C. na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w sprawie nastąpiło przekroczenie kryterium dochodowego wynikającego z art. 5 ust. 1, 3 i 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 1560,76 zł. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ stwierdził, że zasadnym było doliczenie do dochodu osiąganego przez męża skarżącej niepodlegającej opodatkowaniu należności ze stosunku pracy w postaci diet kierowcy międzynarodowego, jako składnika uzyskiwanego w ramach stosunku pracy i w związku z wykonywaniem pracy poza granicami kraju. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zakwestionowała doliczenie do dochodu rodziny diet z tytułu podróży zagranicznej otrzymywanych przez męża. W jej ocenie nie był to dochód uzyskany poza granicami RP, mąż posiada miejsce zamieszkania w Polsce, gdzie również wskazane jest w umowie stałe miejsce wykonywania pracy. Decyzją z 23 września 2021 r., nr SKO-4111/1376/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ stanął na stanowisku, że przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych należy brać pod uwagę rzeczywiste dochody rodziny, uzyskiwane ze wszystkich źródeł. W jego ocenie należność z tytułu uzyskanych diet związanych z podróżą służbową pracownika poza granice kraju podlega wliczeniu do dochodu rodziny, zaliczają się one bowiem do należności, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 – dalej "u.ś.r."). Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość wyliczeń dochodu na osobę w rodzinie skarżącej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy A. C., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o: - zmianę zaskarżonej decyzji i uchylenie decyzji I instancji oraz przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego na sporny okres, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 3 pkt 1c tiret 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a tym samym uniemożliwienie skarżącej nabycia prawa do zasiłku rodzinnego na sporny okres oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na córki M. C. i L. C. , poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, 2. art. 5 ust 1 ww. ustawy poprzez błędne wyliczenie dochodu rodziny, a w konsekwencji wadliwe wskazanie dochodu na osobę w rodzinie 3. przepisów postępowania, w szczególności - art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; - art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego; organ w szczególności nie zbadał ani nie odniósł się do zarzutu dotyczącego ustaleń organu I instancji - jakie koszty mieszczą się w tzw. "dietach", gdyż dowolna interpretacja otrzymywanych przez pracownika świadczeń od pracodawcy jest niedopuszczalna. - rażące naruszenie zasady legalności działania organów administracji z art. 6 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa z art. 8 i zasady przekonywania z art. 11 k.p.a. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Przedmiot sądowej kontroli legalności w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 23 września 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Sępólna Krajeńskiego z 21 lipca 2021 r. o odmowie przyznania skarżącej A. C. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dzieci L. i M. C., za okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. Z treści skargi oraz akt administracyjnych spraw wynika, że spór w niniejszej sprawie na obecnym etapie sprowadza się zasadniczo do tego, czy prawidłowe jest uwzględnienie w dochodzie rodziny skarżącej dochodu uzyskiwanego przez jej męża w postaci diet z tytułu wykonywania umowy pracowniczej poza granicami kraju (kierowca). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (publ. jak wcześniej wskazano) uprawnienie do zasiłku rodzinnego uzależnione jest od wielkości osiąganego w rodzinie wnioskodawcy dochodu. Z tych względów ustalenia organów odnoszące się do tej istotnej dla sprawy kwestii mają podstawowe znaczenie. Dotyczy to zarówno ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, jak też ustaleń, co do treści norm prawnych definiujących pojęcie dochodu na potrzeby ustawy. Definicja taka zamieszczona została w art. 3 pkt 1 u.ś.r., w którym przy zastosowaniu metody wyliczenia wskazane zostały desygnaty wchodzące w zakres pojęcia "dochód". Zakres pojęcia "dochód" wyznaczony został w ustawie o świadczeniach rodzinnych bardzo szeroko. Są nim bowiem przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 3 pkt 1 lit. a u.ś.r.), a także deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Co więcej, w definicji dochodu mieszczą się także inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, wymienione w art. 3 pkt 1 lit. c u.ś.r. wśród których ustawodawca wymienił między innymi (tiret 10) należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą - w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2410/15, zaaprobowany następnie w wyrokach I OSK 1531/16 z 17 maja 2018 r., I OSK 1530/16 z 15 maja 2018 r., oraz I OSK 869/18 z 21 listopada 2019 r. (dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), że pojęcie należności ze stosunku pracy, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 u.ś.r., jest pojęciem szerszym od przychodów ze stosunku pracy w rozumieniu art. 21 ust. 1 pkt 20 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1128). Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 1 pkt 16 lit. a ww. ustawy, wolne od podatku dochodowego są diety i inne należności za czas podróży służbowej pracownika, do wysokości określonej w odrębnych ustawach lub w przepisach wydanych przez ministra właściwego do spraw pracy w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej, z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju oraz poza granicami kraju, z zastrzeżeniem ust. 13. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, że przedmiotowe zwolnienie jest limitowane wysokością diet i innych należności za czas podróży służbowej, wynikającą z określonych przepisów regulujących wysokość oraz warunki ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej, z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju oraz poza granicami kraju. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych dla kwestii zaliczenia diet do dochodu istotna jest również wysokość owej należności i do dochodu niepodlegającego opodatkowaniu wlicza się jedynie należności odpowiadające równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju, ustalone dla pracowników zatrudnionych w państwowych i samorządowych jednostkach sfery budżetowej. Kwestię diet przysługujących kierowcom wykonującym przewóz drogowy reguluje art. 21a ustawy o czasie pracy kierowców, wedle którego kierowcy w podróży służbowej przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z wykonywaniem tego zadania służbowego, ustalane na zasadach określonych w przepisach art. 775 § 3-5 ustawy Kodeks pracy. Wskazane przepisy Kodeksu pracy dotyczą natomiast warunków wypłacania pracownikowi należności z tytułu podróży służbowej oraz ustalania diet. Na podstawie art. 775 § 2 Kodeksu pracy wydane zaś zostało rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167), regulujące wysokość oraz warunki ustalania należności przysługujących pracownikowi, zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej, z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju oraz poza granicami kraju, do którego odsyłają regulacje art. 775 § 3-5 Kodeksu pracy i które odnosi się do dochodów wskazanych w art. 21 ust. 1 pkt 16 lit. a ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Zgodnie z § 2 rozporządzenia, z tytułu podróży krajowej oraz podróży zagranicznej, odbywanej w terminie i miejscu określonym przez pracodawcę, pracownikowi przysługują diety oraz zwrot kosztów. W myśl § 13 ust. 1 rozporządzenia, dieta w czasie podróży zagranicznej jest przeznaczona na pokrycie kosztów wyżywienia i inne drobne wydatki, podczas gdy zwrot kosztów, stosownie do § 2 pkt 2 rozporządzenia, odnosi się do kosztów przejazdów, dojazdów środkami komunikacji miejscowej, noclegów, innych niezbędnych udokumentowanych wydatków, określonych lub uznanych przez pracodawcę odpowiednio do uzasadnionych potrzeb. Zauważenia więc wymaga, że to koszty, o których mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia, a nie diety, stanowią należności przeznaczone na realizację zadania służbowego. Na podstawie § 12 pkt 1 rozporządzenia z dnia 29 stycznia 2013 r., który dotyczy czasu podróży zagranicznej, przyjąć natomiast należy, że okres liczony od chwili przekroczenia granicy państwowej w drodze za granicę do chwili jej przekroczenia w drodze powrotnej do kraju odpowiada "czasowi przebywania poza granicami kraju". Uznać w związku z tym trzeba, że przebywanie kierowcy międzynarodowego za granicą, w związku i przez czas konieczny do wykonania zadania służbowego, odpowiada w pełni wskazanemu w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy "przebywaniu czasowemu za granicą". (vide: wskazany wcześniej wyrok NSA o sygn. I OSK 869/18). Należności w postaci diet za czas podróży służbowej mieszczą się w pojęciu "należności ze stosunku pracy", gdyż uzyskiwane są w ramach stosunku pracy i w związku z wykonywaniem pracy poza granicami kraju. W rozpoznawanej sprawie administracji publicznej prawidłowo ustaliły wysokość dochodu rodziny skarżącej przyjmując jako jego składnik - otrzymywane przez jej męża należności ze stosunku pracy uzyskiwane na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową. Organ przeprowadził w tym zakresie postępowanie dowodowe uzyskując od zakładu pracy męża skarżącej informację pozwalającą przyjąć, że wypłacone należności z tytułu jego wyjazdów służbowych odpowiadają w pełni dietom, o których mowa w art. 77? K.p. Prawidłowość stanowiska organów administracji obu instancji, którą Sąd potwierdza, znajduje również poparcie w licznym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. powołane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wyroki WSA w Poznaniu z 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 139/18, WSA w Szczecinie z 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 812/17 i z 19 września 2019 r., sygn. II SA/Sz 529/19, WSA w Bydgoszczy z 26 listopada 2019 r., sygn. II SA/Bd 746/19, dostępne jw.). Wbrew zarzutom skargi organy administracji prawidłowo uznały, że w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 5 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z nim zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674,00 zł. Postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ rozpoznający wniosek wykazało, że w roku bazowym 2017 r., tj. w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2a u.ś.r.), dochód na osobę w rodzinie skarżącej wyniósł 1942,83 zł. Kwota ta prawidłowo uwzględnia diety otrzymane przez męża skarżącej z tytułu wykonywania umowy pracowniczej poza granicami kraju. Nie zostało zatem spełnione kryterium dochodowe uprawniające do przyznania wnioskowanego świadczenia, o czym zgodnie z prawem materialnym i procesowym rozstrzygnęły organy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) orzekł jak w sentencji