II SA/Bd 194/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirella Łent Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędzia WSA Jarosław Szulc Protokolant: Starszy asystent sędziego Waldemar Dąbrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2016r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą spółkę z o.o. "A. " karę pieniężną w wysokości 8.000 zł z tytułu wykonywania przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] stycznia 2014 roku w miejscowości Z. przy gimnazjum miała miejsce kontrola autobusu marki "MAN" przeprowadzona przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Podczas kontroli ustalono, że w chwili zatrzymania wykonywany był zarobkowy regularny przewóz osób. Stwierdzono naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu. W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 4 pkt 7 i 9 i art. 18 ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 1, 6, 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm., zwanej w skrócie "u.t.d.") w zw. z lp. 2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów. Ponadto zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Rozpatrując złożone odwołanie Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ przywołał przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym regulujące kwestie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych (art. 18 i 18b u.t.d.) oraz sankcjonujące naruszenie norm zawartych w ustawie (art. 92a u.t.d.). Organ odwoławczy zgodził się z zakwalifikowaniem przez organ I instancji przewozu z dnia kontroli jako przewozu regularnego specjalnego. Wskazano, że w myśl art. 4 pkt 9 u.t.d. przewozem regularnym specjalnym jest niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Zgodnie z powyższą definicją w przypadku wykonywania przewozu regularnego specjalnego przewoźnik wykonuje przewóz określonej grupy osób (w tym przypadku - uczniów), z wyłączeniem innych osób, na trasie określonej między stronami umowy. W omawianym przypadku przewóz dotyczył uczniów przewożonych do Zespołu Gimnazjum im. [...] i Szkoły Podstawowej im. M. K. w Z. z miejscowości P. L.. Na powyższą trasę spółka nie posiadała zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego. Odpierając zarzuty strony organ wskazał, że wziął pod uwagę treść zeznań kierowcy przesłuchanego podczas kontroli w charakterze świadka, jak również dyrektora szkoły oraz pracownika skarżącej spółki, którzy zeznali, że skarżąca wykonuje przewozy dzieci w ramach umowy najmu autobusu. W ocenie organu wykonywanie przewozów na stałych trasach i w stałych godzinach oznacza, że przewozy wykonywane przez stronę mają charakter regularny. Wobec powyższego brak jest przywoływanych przez stronę wątpliwości interpretacyjnych dotyczących obowiązku uzyskania przez spółkę zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Organ odwoławczy nie zgodził się również z interpretacją, że na trasie P. - [...] strona dowoziła dzieci w ramach przewozu okazjonalnego. Wskazano, że zgodnie z art. 4 pkt 11 u.t.d. przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Tymczasem przewóz dzieci na ww. trasie spełniał wymogi określone dla przewozu regularnego specjalnego. Potrzeba dowozu dzieci z P. nie była wynikiem incydentalnego zdarzenia, ale trwała przez dłuższy okres, ponieważ wiązała się z przebudową wiaduktu. W związku z tymi pracami budowlanymi na tej trasie strona przewoziła dzieci do szkoły regularnie od połowy października 2013 r. do marca 2014 r., co potwierdzili przesłuchani w sprawie świadkowie: T. K. oraz J. D.. Przewozy odbywały się na stałej trasie i dotyczyły wyłącznie grupy dzieci. Spełniały zatem przesłanki określone w art. 4 pkt 9 u.t.d. Przez regularność tych przewozów należy również rozumieć ich powtarzalność w z góry określonych przedziałach czasowych, nawet jeżeli te przedziały w trakcie realizacji przewozów są konkretyzowane lub korygowane. Jednocześnie organ stwierdził, że dla uznania przewozu za regularny nie jest konieczne wykazanie spełnienia - w dosłownym rozumieniu tego słowa - wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 pkt 7 u.t.d., co w ocenie organu potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. W związku z powyższym, zdaniem organu, w omawianej sprawie strona bezspornie popełniła naruszenie z lp. 2.1 załącznika nr 3, tym samym nałożenie kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych było zasadne. W skardze do sądu spółka wniosła o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie: 1) art. 18 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 9 u.t.d., polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów, to jest poprzez przyjęcie, że dla ustalenia, czy przewóz ma charakter przewozu regularnego specjalnego nie jest istotne, że godziny świadczenia usług zależą od potrzeb zlecającego przewóz oraz że trasa przewozu i dzień przewozu może się zmienić w zależności od tych potrzeb oraz przyjęcie, że w każdym przypadku dowozu dzieci do szkoły na zajęcia lekcyjne z wyłączeniem innych osób i odwozu dzieci do domu po zakończeniu zajęć lekcyjnych, przewóz ma charakter przewozu regularnego specjalnego, albowiem nie jest to przewóz na wycieczkę, zawody sportowe lub wyjazd w innym celu, niż zajęcia lekcyjne w szkole; 2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności bezzasadne pominięcie niektórych dowodów, a przez to nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego tylko z punktu widzenia jej legalności, tj. z punktu widzenia zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze z zm.), dalej: "p.p.s.a.", wynika zaś, że zaskarżona decyzja ulega uchyleniu wtedy gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta nie narusza prawa. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy zasadnie organ wymierzył spółce karę pieniężna w wysokości 8.000 zł za wykonywanie regularnego przewozu bez wymaganego zezwolenia. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d. wykonywanie w krajowym transporcie drogowym przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, wydanego przez właściwy organ, w zależności od zasięgu tych przewozów. Stosownie do treści art. 4 pkt 9 u.t.d. przewóz regularny specjalny, to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób. Z kolei, zgodnie z treścią art. 4 pkt 7 u.t.d., przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w u.t.d. i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.). Oznacza to, że dokonując interpretacji definicji "przewozu regularnego specjalnego" należy odnieść się do definicji "przewozu regularnego", zawartej w art. 4 pkt 7 u.t.d. Jednakże dla uznania przewozu za regularny nie jest konieczne, wbrew twierdzeniom spółki, wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 pkt 7 u.t.d. Podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób. Z istoty przewozu regularnego specjalnego, który cechuje niepubliczny charakter tego przewozu, wynika zatem, że nie jest to przewóz, w którym może wziąć udział każdy chętny pasażer. W niniejszej sprawie, przewóz w dniu [...] stycznia 2014 r. dotyczył określonej grupy osób, tj. uczniów dowożonych na zajęcia szkolne do Zespołu Gimnazjum i Szkoły Podstawowej w [...] z miejscowości P. L.. Jak zeznał przesłuchany w charakterze świadka dyrektor Zespołu Gimnazjum i Szkoły Podstawowej – T. K. (protokół przesłuchania z dnia [...] października 2014 r. i z dnia [...] marca 2015 r.) nie była ta żadna zaplanowana wycieczka, czy zorganizowany wyjazd, lecz był to dowóz uczniów do szkoły związku z budową odcinka autostrady i brakiem możliwości dojścia dzieci do szkoły. Stwierdził on, że za każdym razem przewóz dzieci odbywał się w dniu nauki szkolnej według tych samych zasad - od listopada 2013 r. do czerwca 2014 r. Była lista dzieci, które były dowożone. Usługi były świadczone odpłatnie według ustalonej stawki do zakończenia roku szkolnego. Z kolei J. D. – kierownik Oddziału Terenowego spółki "A." zeznał (protokół przesłuchania z dnia [...] marca 2015 r.), że w P. nie było oznakowanego przystanku. Był tylko punkt umowny – punkt zbiorczy, z którego zabierano dzieci. Dzieci były dowożone na godzinę 8.00, wobec czego ok. 7.50 były one zabierane. Natomiast godzina powrotu była uzależniona od tego kiedy kończą się zajęcia szkolne. Autobus był zawsze pod szkołą i można było dostosować odjazd do potrzeb dzieci. Ze znajdujących się w aktach zleceń najmu autobusu wynika, że autobus był "zwalniany" między godziną 14.00 a 14.40. W świetle powyższego stwierdzić należy, że przewóz dotyczył określonej grupy osób, tj. uczniów (była lista dzieci), z wyłączeniem innych osób. Przewóz ten cechował się określoną systematycznością (cykliczność i powtarzalność kursów aż do zakończenia roku szkolnego), z i do określonych miejsc (a więc według stałej trasy), uczniowie byli dowożeni i odwożeni do szkoły w godzinach wynikających z planu lekcji, który jest co do zasady z góry ustalony i stały. Zatem powyższy przewóz posiadał wszystkie cechy przewozu regularnego specjalnego. Był to bowiem, po pierwsze - przewóz regularny, po drugie - określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Trudno zakładać, że racjonalny ustawodawca nie zamierzał objąć zezwoleniem stałych dojazdów dzieci do szkoły i poddał te przewozy minimalnym wymogom bezpieczeństwa o jakich mowa przy przewozie okazjonalnym. W skardze spółka zaprzecza, że przewóz miał charakter regularny i podnosi, że była zobowiązana dostosować się do ewentualnych potrzeb zleceniodawcy, co świadczy o braku dominującej pozycji przewoźnika w relacji z klientem. W tym kontekście strona twierdzi, że istniała możliwość zmiany trasy, rozkładu jazdy, czy dni wykonania usługi. Podnosi też, że na trasie przewozu nie było żadnych przystanków czy rozkładu jazdy. Zdaniem Sądu, pojęcie regularności użyte w art. 4 pkt 9 u.t.d. nie wyklucza pewnego zróżnicowania w zakresie świadczonych usług. W orzecznictwie podkreśla się, że wymóg regularności wykonywania przewozu specjalnego nie wyklucza możliwości zmiany czasu i trasy przewozu z uwagi na potrzeby uczniów (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2013 r., II GSK 165/12, z dnia 14 maja 2015 r., II GSK 927/14). W tym też kontekście przystanki należy traktować umownie – jako miejsce chwilowego zatrzymania się autobusu dla zabrania uczniów. W skardze strona sama potwierdziła, że istniał punkt zbiorczy, z którego dzieci były zabierane do szkoły. Nie ma również znaczenia, że nie istniał rozkład jazdy w takim rozumieniu jak w publicznym transporcie osób, wystarczy - jak to stwierdzono w skardze - że dowóz i odwóz dzieci był skorelowany z rozkładem zajęć lekcyjnych. Przewozy były zatem realizowane według ustalonego harmonogramu odpowiadającego planowi lekcji. Powyższa wykładnia przepisów ustawy o transporcie drogowym znajduje również potwierdzenie w unormowaniach unijnych, zawartych między innymi w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem (Dz.Urz.UE.L 92.74.1), zmienionego następnie na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 11/98 z dnia 11 grudnia 1997 r., a także w rozporządzeniu Rady (WE) nr 12/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. (Dz.Urz.UE.L 98.4.10). Wprawdzie wymienione wyżej unijne akty normatywne nie mają bezpośredniego zastosowania do krajowego przewozu osób, niemniej mogą one stanowić wskazówkę przy interpretacji przepisów prawa krajowego. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 1.2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. specjalnymi usługami regularnymi (czyli - jak stanowi ustawodawca krajowy - przewozami regularnymi specjalnymi) są usługi, które polegają na przewozie określonych kategorii pasażerów z wyłączeniem innych pasażerów, w takim stopniu, w jakim usługi te wykonywane są zgodnie z warunkami określonymi w pkt 1.1. Ustawodawca europejski wskazał również w art. 2 pkt 1.2, przykłady specjalnych usług regularnych, stanowiąc, że obejmują one między innymi przewóz pracowników na trasie między miejscem pracy a miejscem zamieszkania oraz przewóz uczniów i studentów do instytucji edukacyjnej i powrót z tej instytucji. Ponadto, co należy podkreślić, w przepisie tym, wyraźnie wskazano, iż fakt, że usługi specjalne mogą być zróżnicowane w zależności od potrzeb użytkowników, nie ma wpływu na zaliczenie ich do regularnych usług. Wreszcie należy też zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie podobnych stanów faktycznych, uznawano za przewóz regularny specjalny przewóz pracowników do pracy, czy dzieci do szkoły (por. wyroki: z dnia 13 lutego 2014 r., II GSK 1550/12, z dnia 28 stycznia 2015 r., II GSK 2180/13, z dnia 10 lutego 2015 r., II GSK 2452/13, z dnia 29 października 2015 r., II GSK 1993/14) Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę w całości.