II SA/Bd 2/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lipca 2012r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] listopada 2011r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych postanawia poinformować Radę Miasta T. oraz Wojewodę [...] o istotnych naruszeniach prawa występujących w sprawie ustalenia odpłatności za usługi opiekuńcze. (postanowienia z dnia 17 lipca 2012 r.) W rozpatrywanej przez Sąd, pod sygnaturą II SA/Bd 2/12, sprawie Prezydent Miasta Torunia, z upoważnienia którego działał Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Toruniu na podstawie art. 7 pkt 5 i 6, art. 50 ust. 2, 3, 5 i 7, art. 96 ust 1,2, art. 106 ust. 1, 4, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362, ze zm., zwanej w skrócie "u.p.s."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") i uchwały nr 137/11 Rady Miasta Torunia z dnia 30 czerwca 2011 r. przyznał pomoc w formie usług opiekuńczych, ustalając jednocześnie odpłatność za 1 godzinę świadczonych usług. Ustalając konkretną wysokość odpłatności za usługi opiekuńcze, organ oparł się na treści Uchwały nr 137/11 Rady Miasta Torunia z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, trybu ich pobierania oraz zasad zwrotu wydatków za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze (Dz. Urz. Woj. Kujawsko – Pomorskiego z 2011 r., Nr 158, poz. 1328). Stosownie do § 3 tej uchwały w decyzji o przyznaniu pomocy w formie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych określa się wykonawcę usług, wysokość odpłatności, którą ponosi świadczeniobiorca za 1 godzinę przyznanych usług oraz sposób jej uiszczania. Zgodnie zaś z § 4 uchwały "osoby korzystające z usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych ponoszą odpłatność za 1 godzinę usług w zależności od posiadanego dochodu określonego w przepisach ustawy o pomocy społecznej, według tabeli stanowiącej załącznik do uchwały". W owej tabeli prawodawca lokalny w kolumnach z lewej strony wskazał kolejne przedziały "procentowego dochodu według kryterium dochodowego z ustawy o pomocy społecznej" (poczynając od przedziału "0,01 do 100,00" a kończąc na przedziale "640,01 do 100.000") natomiast w kolumnach z prawej strony określił "wysokość odpłatności w procentach od ceny usługi za 1 godzinę usług" z podziałem na przypadki osoby samotnej i "w rodzinie", przyporządkowując poszczególnym przedziałom dochodu (tj. przedziałom z lewej strony tabeli) odpowiednią liczbę procentu od 0 (dla "procentowego dochodu" w przedziale od 0,01 do 100,00) do 100 (dla "procentowego dochodu" w przedziale "640,01 do 100.000"). Przy takiej konstrukcji tabeli ustalenie wysokości opłaty za 1 godzinę usługi opiekuńczej wymaga zatem znajomości kryterium dochodowego, dochodu (w rozumieniu przepisów u.p.s.) osoby ubiegającej się o przyznanie usługi oraz "ceny usługi za 1 godzinę usług". W treści uchwały nie została jednakże określona owa "cena usługi za 1 godzinę usług" ani sposób, w jaki cena ta ma być ustalona. Ustanowiona na podstawie art. 50 ust. 6 u.p.s. uchwała Rady Miasta Torunia nr 137/11 z dnia 30 czerwca 2011 r. – jest aktem prawa miejscowego (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 637/04 i z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 600/04, WSA w Poznaniu z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Po 25/05 oraz WSA w Gliwicach z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 193/10, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - w skrócie "CBOSA", dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro uchwała ta ma charakter aktu prawa miejscowego, powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii źródeł prawa. Punktem wyjścia tych wymogów jest regulacja art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z owym przepisem prawa, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Postanowienia uchwały rady gminy będącej aktem prawa miejscowego, nie mogą naruszać przepisów ustawy zawierających delegację do ich podjęcia, przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim, bądź bezpośrednim związku z regulowaną materią (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 851/11, opubl. w CBOSA). Dokonując oceny legalności we wskazany wyżej sposób uchwały Rady Miasta Torunia nr 137/11, dla potrzeb kontroli zaskarżonej decyzji przyznającej usługi opiekuńcze i ustalającej odpłatność za nie, Sąd doszedł do wniosku, iż § 3 i § 4 tej uchwały naruszają w sposób istotny przepis art. 50 ust. 6 u.p.s. Z przepisu art. 50 ust. 6 u.p.s. wynika upoważnienie rady gminy do określenia: — szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, — szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, — trybu ich pobierania. Istotnym elementem odpłatności za usługi opiekuńcze jest cena za te usługi, zaś z przepisu art. 50 ust. 6 u.p.s. wynika dla rady gminy obowiązek ustalenia w uchwale podjętej na jego podstawie m.in. szczegółowych warunków odpłatności za usługi, o jakich mowa w tym przepisie prawa (por. ww. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 851/11). Analizowana uchwała w § 3 i § 4 nie określa przesłanek kształtowania ceny za usługę, umożliwiając tym samym w tym zakresie dowolność rozstrzygania organowi pomocy społecznej. Tak też się stało w kontrolowanej sprawie, gdzie w decyzji organu I instancji wskazano cenę za 1 godzinę usługi, nie wskazując jednocześnie, co było podstawą ustalenia takiej a nie innej ceny, tj. 10,75 zł. Przesłanki ustalenia tej ceny nie wynikają jednocześnie z ww. uchwały Rady Miasta. Będąc uprawniony - na podstawie art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - do odmowy zastosowania w sprawie aktu rangi podustawowej, a więc także aktu prawa miejscowego ustanowionego przez organ jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 119/06), sąd administracyjny uznał, iż uchwała Rady Miasta Torunia z dnia 137/11 z dnia 30 czerwca 2011 r., jako naruszająca w istotny sposób art. 50 ust. 6 u.p.s. w zakresie ustalenia przesłanek kształtujących cenę za 1 godzinę usługi opiekuńczej, nie mogła być podstawą prawną ustalenia odpłatności za usługi opiekuńcze przez organ administracji. W rezultacie, wobec braku stosownej podstawy prawnej – stwierdził nieważność tej części zaskarżonej decyzji, która zawiera rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty za usługi opiekuńcze. Sąd nie kwestionował przy tym zasadności samego przyznania usługi, co umożliwia stronie uzyskanie świadczenia nieodpłatnie. Ze względu na powyższe, a ponadto mając na uwadze, że badając sprawę ze skargi na konkretną decyzję administracyjną Sąd może usunąć z obrotu prawnego tylko tą pojedynczą decyzję, bez możliwości uchylenia wadliwej uchwały, która może stać się podstawą wydania szeregu wadliwych decyzji administracyjnych – konieczne stało się zasygnalizowanie w trybie art. 155 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) Radzie Miasta oraz Wojewodzie Kujawsko – Pomorskiemu wyżej wskazanego istotnego naruszenia prawa.