II SA/Bd 211/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A.S. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) oraz art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie administracyjne znak: [...] wszczęte w sprawie samowolnej dobudowy do legalnie istniejącego budynku gospodarczego położonego w B. przy ul. S. [...] (działka nr [...] obr. [...]), do czasu rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy II Wydział Cywilny wniosku H. G. o zniesienie współwłasności nieruchomości położonej w B. przy ul. S. [...] (działka nr [...] obr. [...]) sygn. akt [...] ([...]). Jak wynika z uzasadnienia decyzji, przed organem pierwszej instancji toczy się postępowanie administracyjne znak: [...] w sprawie samowolnej dobudowy do legalnie istniejącego budynku gospodarczego położonego w B. przy ul. S. [...] (działka nr [...] obr. [...]). W toku postępowania organ decyzją nr [...] z dnia [...].10.2015 r., udzielił pozwolenia na użytkowanie w charakterze mieszkalnym dwuizbowej części budynku dobudowanej do istniejącego budynku gospodarczego położonego w B. przy ul. S. [...], obejmującej pokój o powierzchni użytkowej ca 14,2 m² i pomieszczenie gospodarcze wykorzystywane również jako pralnia o powierzchni użytkowej ca 7,7 m² oraz werandy o powierzchni użytkowej ca 4,9 m² i piwnicy o powierzchni użytkowej ca 21,3 m². Po rozpoznaniu odwołania A. S., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].01.2016 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powyższe decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28.02.2017 r. sygn. akt II SA/Bd 365/16. Organ wskazał, że strona postępowania, E. G., wniósł pismo informujące, że postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...].07.2017 r., wniosek o "zgodę zastępczą na użytkowanie" został odrzucony z uzasadnieniem, że w pierwszej kolejności będzie rozpatrywana sprawa o zniesienie współwłasności. Uwzględniając powyższą okoliczność, organ pierwszej instancji uznał, że dla skutecznego zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie samowolnej dobudowy do legalnie istniejącego budynku gospodarczego położonego w B. przy ul. S. [...] (działka nr [...] obr. [...]), konieczne jest rozstrzygnięcie przez Sąd wniosku H. G. o zniesienie współwłasności nieruchomości, które nosi znamiona zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 §1 pkt 4 kpa, co stanowi przesłankę do zawieszenia prowadzonego postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł A. S., zarzucając mu błąd w ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie art. 199 i art. 201 kc poprzez błędne zastosowanie podstawy prawnej postanowienia art. 97 § 1pkt 4 kpa w zw z art. 199 kc, naruszenie art. 97 § 1pkt 4 kpa w zw. z art. 199 kc i art. 107 § 3 kpa, naruszenie art. 7 i art. 77 kpa, 80 kpa, naruszenie art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji RP naruszenie art. 107 § 3 kpa, art. 75 kpa i art. 76 kpa, naruszenie art. 10 kpa, a także naruszenie i całkowite pominięcie postanowienia PINB dla Miasta z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] i naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 7 i art. 77 kpa., 80 kpa , art. 107 § 3 kpa. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 97 §1 pkt 4, art.101 § 3, art.123 w związku z art.138 §1 pkt 1 i art.144 kpa oraz art.83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy przytoczył kontekst historyczny przedmiotowej sprawy, wskazując, że zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji, wydane zostało w ramach tzw. postępowania naprawczego, którego celem jest doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z dobudową części obiektu do istniejącego już wcześniej budynku gospodarczego, użytkowanego jako mieszkalny, do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy wykonywane roboty budowlane są zgodne z przepisami prawa, oraz jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. Organ odwoławczy zauważył, że organ pierwszej instancji związany jest treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28.02.2017 r., sygn. akt II SA/Bd 365/16, z którego wynika m.in. konieczność zbadania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że w przypadku, gdy w danej sprawie pojawi się spór, co do przysługiwania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to może go rozstrzygnąć sąd powszechny i wówczas może powstać zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art.97 §1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy (samowolnej rozbudowy) organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające ze współwłasności, winno zostać ocenione według reguł prawa cywilnego. Sprawa zabudowy przedmiotowej nieruchomości jest skomplikowana, bowiem sporny budynek gospodarczy (w części podstawowej) pobudowany został na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...].05.1955 r., znak: [...], a w części samowolnie (w 1969 r.). W zakresie części pierwotnej prowadzone jest postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, natomiast w części dotyczącej samowolnej dobudowy postępowanie winno się zakończyć pozwoleniem na użytkowanie. Organ wskazał, że aktualna użytkowniczka i współwłaścicielka tego budynku, H. G. zwróciła się do Sądu Rejonowego II Wydział Cywilny - wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. -o wyrażenie zgody zastępczej na zmianę sposobu użytkowania części podstawowej ww. budynku gospodarczego na cele mieszkalne, w oparciu o art. 201 kc. Wniosek oddalony został postanowieniem Sądu z dnia [...].07.2017 r., sygn. akt [...]. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że H. G. od 1982 r. stara się o zniesienie współwłasności rzeczonej nieruchomości. Wobec powyższego, WINB zwrócił się do Sądu Rejonowego o udzielenie informacji na temat aktualnego etapu postępowania toczącego się w sprawie o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika z udzielonej odpowiedzi przez sąd, toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności z wniosku H. G., z udziałem E. G., Z. G., H. B., K. G., M. S., A. S. i F. S. Organ odwoławczy wskazał, że wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie uwarunkowane jest, w pierwszej kolejności, wykazaniem się przez inwestora tytułem prawnym do władania określoną nieruchomością, co wprost wynika z przywołanego powyżej wyroku tut. Sądu z dnia z dnia 28.02.2017 r., sygn. akt II SA/Bd 365/16. Z uwagi na pojawienie się w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego w zakresie zniesienia współwłasności nieruchomości, zasadne jest zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu jego rozstrzygnięcia, albowiem zachodzi sytuacja, w której w postępowaniu nie można ustalić istnienia wszystkich, wynikających z przepisów prawa, przesłanek niezbędnych do wydania właściwego ostatecznego rozstrzygnięcia. Zarzuty zawarte w odwołaniu organ uznał za nieuzasadnione. Powyższemu postanowieniu w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy A. S. zarzucił naruszenie: art. 97 § 1 pkt 4 Kpa i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, art.80 Kpa, art. 107 ust. 3 Kpa, art. 12 Kpa, art.37 Kpa, art. 153 ppsa, art. 170 ppsa w związku z wyrokami WSA sygn. akt II SA/Bd 17/16 i II SA/Bd365/16 oraz II SA/Bd 95/15 w zw. z art.199 Kc, art.210, art. 211 oraz art. 212 Kc poprzez : 1. Nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy skutkujące uznaniem przez organy obu instancji, że jest niemożliwe zakończenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie legalizacji samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego w 1969 r. i następnie wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania "pralni" na cele mieszkalne; 2. Błędne i nieuzasadnione w sposób prawidłowy i lakoniczny przyjęcie przez organy, że toczące się postępowanie o zniesienie współwłasności nieruchomości położonej w B. przy ul. S. [...] przed Sądem Rejonowym II Wydział Cywilny z wniosku współwłaścicielki w [...] udziału w prawie własności H. G. z z 1982 r. - stanowi zagadnienie wstępne, 3. Błędną interpretację wyroku o sygn. II SA/Bd 365/16 i w związku z tym błędną interpretację art.153 ppsa i art.170 ppsa - poprzez upatrywanie w tym wyroku podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego, 4. Niezastosowanie się organów, z naruszeniem art.153 ppsa i art.170 ppsa, do zawartej oceny prawnej i wytycznych Sądu w Wyroku II SA/Bd 365/16 i II SA/Bd 17/16, II SA/Bd95/15, II SA/Gd 108/02 do kontynuowania postępowania mającego zakończyć się decyzjami administracyjnymi w sprawie samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego i po jej uprawomocnieniu się kontynuowania postępowania i zakończenia go merytoryczną decyzją w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania w 1970 r. rozbudowanej części w 1969 r. z "pralni" na pomieszczenie mieszkalne. 5. Błędne stwierdzenie przez organ drugiej instancji, że nie można zakończyć legalizacji spornej dobudowy, tzn. wydać pozwolenia na użytkowanie bez wykazania się inwestora (w tym wypadku jego prawnych spadkobierców) prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wynika z ww. wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 28.02.2017 r. sygn. akt II SA/Bd 365/16. W ocenie skarżącego z treści tego wyroku wynika wprost przeciwny wniosek, a mianowicie obowiązek organów nadzoru budowlanego obu instancji wydania merytorycznych decyzji kończących postępowanie bez względu na oczekiwania prawnych spadkobierców H. G., E. G., Z. G. i H. B. Z wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 28.02.2017 r., sygn. akt II SA/Bd 365/16 wynika, w ocenie skarżącego, zupełnie co innego, a mianowicie możliwość i konieczność wydania decyzji kończącej proces legalizacji w sposób negatywny, odmawiając legalizacji samowoli budowlanej rozbudowy budynku, jak również odmawiając legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania "pralni" na cele mieszkalne i tym samym nie kończącym się pozwoleniem na użytkowanie lecz nakazem przywrócenia stanu poprzedniego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 7 i ust. 7 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego według stanu prawnego na dzień wydania postanowienia zwieszającego postępowanie bez oczekiwań na zakończenie zniesienia współwłasności przez Sąd Rejonowy II Wydział cywilny sprawie [...], gdyż nie ma tu, jak twierdzi skarżący, bezpośredniego związku przyczynowego ani nie istnieje żadna prawna przeszkoda. 6. Naruszenie art. 21 ust. 1, art. 64, art. 32 ust. 1 art. 2, art. 7 Konstytucji RP - poprzez wieloletnie naruszanie konstytucyjnie chronionego prawa własności z jednoczesnym nierównym traktowaniem stron postępowania administracyjnego z wyraźnym stronniczym preferowaniem na rzecz pozytywnej i korzystnej decyzji legalizującej samowolę budowlaną z pozwoleniem na użytkowanie budynku gospodarczego, jako mieszkalny mające służyć H. G. do bardzo szkodliwego dla A. S. i F. S. podziału nieruchomości kosztem prawa własności skarżącego. 7. Naruszenie przepisów postępowania art.7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa poprzez nie odniesienie się organ drugiej instancji do zarzutów wniesionych w zażaleniu 8. Zdaniem skarżącego, organ drugiej instancji nietrafnie odczytał wiążące go wnioski płynące z uzasadnienia z wyroku WSA w Bydgoszczy II SA/Bd 365/16 i błędnie zastosował się do nich w sposób naruszający art.153 p.p.s.a. - poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlane I i II instancji zostały oceną prawną Sądu i wytycznymi do dalszego postępowania zobowiązane jedynie do pozytywnego zakończenie postępowania legalizacyjnego samowolnej rozbudowy i zmiany użytkowania budynku gospodarczego, a nie do wydania decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne, które przy braku dokumentów tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku gospodarczego może zakończyć się decyzją negatywną dla następców prawnych samowoli budowlanej W. G. 9. Naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa - poprzez to, że organ odwoławczy błędnie, zdaniem skarżącego, odczytał wiążące go wnioski płynące z uzasadnienia z wyroku WSA w Bydgoszczy II SA/Bd 365/16 uznając, że sprawa o zniesienie współwłasności przez Sądem Rejonowym w sprawie [...]czy dla zasady jakakolwiek inna sprawa o zniesienie współwłasności stanowi spór o własność (prawo własności) nieruchomości. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie postanowień obu instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zaskarżona decyzja administracyjna może zostać uchylona jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej "P.p.s.a.". Sąd, zgodnie z art.134 § 1 P.p.s.a, rozpoznając sprawę, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W sprawie niniejszej Sąd, rozpoznając sprawę na podstawie akt administracyjnych, w których zebrano cały materiał dowodowy stwierdził, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające, odpowiadają prawu. Skarżący w skardze przytoczył liczne przykłady z orzecznictwa sądów administracyjnych w celu podważenia postanowienia o zawieszeniu postępowania w przedmiotowej sprawie. W nawiązaniu do powyższego wyjaśnić należy, że postępowanie administracyjne cechuje rozpoznawanie każdej sprawy indywidualnie. Tylko prawomocne orzeczenia sądu dotyczące konkretnej, rozpatrywanej sprawy są wiążące o ile pozostają z nią w bezpośrednim związku oraz ostateczne decyzje wydane w toku instancji w jednej sprawie. Jako przykład można wskazać wpływ ostatecznych decyzji środowiskowej i decyzji o warunkach zabudowy na postępowanie objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę jednego zamierzenia inwestycyjnego. Sprawa administracyjna musi być osadzona w stanie faktycznym jej dotyczącym i powiązana z obowiązującym stanem prawnym na dzień jej wydania. W przypadku prowadzenia postępowania przez organy w przedmiocie samowoli budowlanej sprawa indywidualna dotyczy konkretnego obiektu budowlanego objętego postępowaniem od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego, aż do wydania decyzji administracyjnej orzekającej co do istoty sprawy. Co do zasady wszystkie sprawy dotyczące różnych obiektów budowlanych w bezpośrednim sąsiedztwie, wzniesionych legalnie, czy też w wyniku samowoli budowlanej, nie mają wzajemnego wpływu na wynik postępowania administracyjnego w każdej ze spraw prowadzonych indywidualnie. Zdarzyć się jednak może, że niektóre ustalenia i dowody mogą okazać się wspólne dla tych spraw, jak np. prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W takich sytuacjach okoliczności wspólne dla wszystkich spraw w każdym z prowadzonych postępowań powinny zostać wykorzystane indywidualnie w każdej z prowadzonych spraw administracyjnych. W przedmiotowej sprawie kontroli Sądu poddane zostało postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego dotyczącego samowolnej dobudowy do legalnie istniejącego budynku gospodarczego, przy ul. S. [...] (działka nr [...], obr. [...]). Zaskarżone postanowienie zostało wydane w sprawie, w której zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. II SA/Bd 365/16, w którym uchylono decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie dobudowanej części budynku oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta z dnia [...] października 2015 r. [...] (k - 72 akt administracyjnych sprawy). Uchylona przez Sąd decyzja PINB z dnia [...] października 2015 r. została wydana w sprawie pozwolenia na użytkowanie w charakterze mieszkalnym dwuizbowej części budynku dobudowanej do istniejącego budynku gospodarczego położonego w B. przy ul. S. [...] (działka nr [...], obr. [...]), obejmującej pokój o powierzchni użytkowej ca 14,2 m² i pomieszczenie gospodarcze wykorzystywane również jako pralnia o powierzchni użytkowej ca 7,7 m² oraz werandy o powierzchni użytkowej ca 4,9 m² i piwnicy o powierzchni użytkowej ca 21,3 m². Z uzasadnienia powyższego wyroku, opartego na ustaleniach organów nadzoru budowlanego wynika, że istniejący budynek gospodarczy (wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1955 r. znak [...] o pozwoleniu na budowę), usytuowany na działce nr [...] przy granicy z sąsiednią nieruchomością, samowolnie był użytkowany jako budynek mieszkalny, a następnie dokonano samowolnej jego rozbudowy. Sprawy toczą się, co najmniej od 1969 r. W wyniku tych postępowań, w szczególności: - decyzją z [...] listopada 2010r. ([...]) PINB odmówił wydania nakazu rozbiórki części podstawowej obiektu (wybudowanej legalnie w 1955 r.), a WINB utrzymał tę decyzję w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. ([...]), - decyzją z [...] listopada 2010 r. ([...]) PINB odmówił wydania nakazu rozbiórki części dobudowanej w 1969 r., która został utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia [...] stycznia 2012 r. ([...]). Orzeczenia te były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który prawomocnymi wyrokami z 15 czerwca 2011 r. sygn. II SA/Bd 245/11 oraz z 5 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 252/12 oddalił skargi skarżącego. Wyrokiem z 9 października 2014 r. sygn. II OSK 705/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku WSA z 5 listopada 2012 r. Wobec prawomocnego stwierdzenia braku podstaw do rozbiórki spornego obiektu budowlanego, organy nadzoru budowlanego kontynuowały postępowania w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne (dot. części wybudowanej na podstawie decyzji z 1955 r.) oraz w zakresie zakończenia legalizacji części budynku samowolnie dobudowanej w 1969 r. Tak więc sprawa zakończona wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 28 lutego 2016 r., II SA/Bd 365/16, dotyczyła samowolnej rozbudowy ww. budynku o część parterową (konstrukcji murowanej) o wymiarach w rzucie poziomym: 5,75 x 4,60 m i wysokości pomieszczeń ca 2,67 m, która jest podpiwniczona, oraz drewnianej werandy o wymiarach zewnętrznych 2,90 x 1,95 m (wewnętrzna pow. użytkowa 4,9 m²). Przy czym, w części parterowej znajduje się pokój o pow. użyt. 14,2 m², pomieszczenie gospodarcze (pralnia) o pow. użyt. 7,7 m². Natomiast w piwnicy znajduje się kotłownia na paliwo stałe (7,95 m²), pomieszczenie na skład opału (5,68 m²) i pomieszczenie gospodarcze (7,69 m²). W powyższym wyroku skład orzekający podzielił stanowisko zawarte w wyroku tut. Sądu z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 17/16, w którym stwierdzono, że organy nadzoru budowlanego były zobowiązane do badania posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do chwili wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, dopuszczalność badania w trybie postępowania opartego o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego tytułu prawnego inwestora do terenu inwestycji nie była jednolicie postrzegana i sądy administracyjne zajmowały odmienne stanowiska, w tym także i takie, które uznał za prawidłowe organ odwoławczy. Jednakże po podjęciu ww. uchwały w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykształciła się zasadniczo jednolita linia orzecznicza (tak np. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 222/16, z 29 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1311/14, z 26 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1290/14, z 22 sierpnia 2014 r., sygn. II OSK 490/13, z 6 marca 2014 r., sygn. II OSK 2426/12, z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2322/12, z 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 270/12, z 10 września 2013 r., sygn. II OSK 887/12; z 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 2180/11; z 26 marca 2013 r., sygn. II OSK 2183/11). Stanowisko zawarte w tych wyrokach sprowadza się do stwierdzenia, że potwierdzona w sentencji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego mają obowiązek ustalania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie powinno ulegać najmniejszej wątpliwości, że skoro w przypadku legalnego wykonywania robót budowlanych inwestor ma obowiązek złożenia pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o dysponowaniu daną nieruchomością na cele budowlane, a w przypadku wątpliwości w tym zakresie organ administracji architektoniczno-budowlanej winien tą wątpliwość wyjaśnić, to nie można traktować inaczej inwestora, który samowolnie wykonał określone roboty budowlane (czy zmienił istotnie sposób użytkowania obiektu budowlanego). Byłoby to przy tym traktowanie korzystniejsze inwestora wykonującego roboty budowlane nielegalnie niż wykonującego takie roboty legalnie. Tym samym należy wyraźnie stwierdzić, że inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane także w przypadku prowadzenia postępowania opartego o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa do nieruchomości przysługującego innym osobom (osobom trzecim). Każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 Prawa budowlanego). Ta jedna z podstawowych zasad Prawa budowlanego dotyczy także postępowań naprawczych i legalizacyjnych. Należy zwrócić uwagę również na to, że obowiązek badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego nie oznacza, że organy nadzoru budowlanego są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. To inwestor (także ten, który wykonał roboty nielegalnie), lub właściciel (współwłaściciel) ma wykazać posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli natomiast pojawiłby się spór, co do przysługiwania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to rozstrzygnąć go może jedynie sąd powszechny i wtedy może powstać zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest jednak każdorazowe rozważnie, czy w okoliczności konkretnej sprawy rozstrzygnięcie sporu cywilnego rzeczywiście stanowi zagadnienie wstępne w sprawie budowlanej. Ocena w tym zakresie musi być poprzedzona podjęciem przez organ administracji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zwłaszcza wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do ustalenia istotnych okoliczności sprawy zasadniczo, bowiem wykluczyć należy sytuacje, gdy roszczenie określonych podmiotów w sposób nieuzasadniony tamowałyby rozstrzyganie spraw z zakresu Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt sygn. akt II OSK 320/14). Jeżeli w danej sprawie takiego sporu nie ma, wówczas to organy nadzoru budowlanego powinny przed rozstrzygnięciem sprawy ustalić, czy inwestor posiadał tytuł prawny uprawniający do wykonywania danych robót budowlanych. W razie stwierdzenia braku posiadania takiego tytułu, legalizacja robót wykonanych w warunkach art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest niedopuszczalna. Ustalenie, że inwestor nie dysponował i nadal nie dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane powoduje, że organ może skorzystać z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (por. uzasadnienie ww. uchwały). Sąd, powołując się na wyrok tut. Sądu z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 17/16, wskazał, że organ z uwzględnieniem przepisów działu IV Kodeksu cywilnego, w szczególności rozkładu udziałów we współwłasności winien wezwać współwłaścicieli do wykazania i ocenić czy w niniejszej sprawie, inwestor, a obecnie współwłaściciele, którzy domagają się zalegalizowania użytkowania budynku na cele mieszkalne, posiadają prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane bez zgody skarżącego i F. S. oraz czy możliwe jest rozstrzygnięcie ewentualnego sporu w tym zakresie. Jak wynika z ustaleń organu odwoławczego następcy prawni inwestora posiadają bowiem łącznie zaledwie [...] część udziałów w nieruchomości wspólnej. Nie wynika z akt sprawy, aby przykładowo nastąpił podział nieruchomości ozn. nr [...], w taki sposób, który skutkowałby wyodrębnieniem części nieruchomości, na której posadowiony jest sporny budynek lub aby ten budynek stanowił odrębny od gruntu przedmiot własności. Na skutek związania orzeczeniem tut. Sądu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta wezwał H. G., Z. G., E. G. i H. B. – współwłaścicieli spornej nieruchomości do dostarczenia kopii wniosku do właściwego sądu powszechnego (z potwierdzeniem jego złożenia) w trybie ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r., poz. 121) w sprawie wydania przez sąd rozstrzygnięcia w kwestii udzielenia zgody na legalizację samowolnej dobudowy do legalnie istniejącego spornego budynku gospodarczego. W zakreślonym przez organ terminie osoby zobowiązane dostarczyły informację do organu (pismo z dnia [...] lipca 2017 r.) , że w pierwszej kolejności sąd powszechny rozpozna sprawę o zniesienie współwłasności. E. G. wskazał sygnatury spraw prowadzonych przed sądem powszechnym. Sąd Rejonowy II Wydział Cywilny, potwierdził prowadzenie postępowania w przedmiocie zniesienia współwłasności. Sprawa jest zarejestrowana pod sygn. Akt [...] (pismo z dnia 30 października 2017r.- k 41). W związku z powyższym stanowisko E. G. zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. zostało pozytywnie zweryfikowane przez organ odwoławczy, jako wiarygodne. W ocenie Sądu ta okoliczność ma bezpośredni związek ze sprawą legalizacji robót dotyczących samowolnie dobudowanego obiektu. Nie ma znaczenia w tych okolicznościach, że Sąd Rejonowy II Wydział Cywilny, postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., sygn. akt [...], oddalił wniosek H. G. z dnia [...] stycznia 2017 r. o zastępcze wyrażenie zgody przez Sąd "woli" (zgody) na zmianę sposobu użytkowania spornego w przedmiotowej sprawie budynku. Postępowanie prowadzone przed sądem o zniesienie współwłasności będzie miało ten sam skutek, jeżeli chodzi o przepisy prawa budowlanego. Umożliwi inwestorom zadecydowanie o zmianie sposobu użytkowania w prowadzonym postępowaniu naprawczym. Orzecznictwo sądów administracyjnych przytoczone w skardze i w pismach procesowych dotyczy innych spraw, o odmiennych stanach faktycznych, dlatego pozostaje bez związku z przedmiotową sprawą. Wiążące natomiast jest stanowisko wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 28 lutego 2017 r. (II SA/Bd 365/16), który jest prawomocny i na podstawie art. 153 p.p.s.a wiąże organy i sąd obecnie orzekający w przedmiotowej sprawie. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Nie zmienia powyżej dokonanej oceny powołana przez skarżącego w skardze uchwała 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn.. akt II OPS 2/10. Zgodnie z tezą tej uchwały: "Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Stanowisko to nie zakazuje jednak, tak jak przyjął tut. Sąd w wiążącym wyroku w przedmiotowej sprawie, że w sprawie istnieje obowiązek zbadania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli jedyną przeszkodą do legalizacji spornego obiektu jest droga postępowania przed sądem cywilnym, to konieczne jest wówczas zawieszenie postępowania z uwagi na zagadnienie prejudycjalne. W przedmiotowej sprawie organy wykazały związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy sprawą prowadzoną w oparciu o przepisy prawa budowlanego a sprawą przed sądem cywilnym, która jest na etapie zarejestrowanej sprawy o zniesienie współwłasności. Zniesienie współwłasności będzie decydowało o konieczności dalszego legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przedmiotowej sprawie nie chodzi w ogóle o stan wykazania się zgodą w przeszłości. Gdyby tak było – oczywiście zniesienie współwłasności nie miałoby żadnego związku ze sprawą postępowania legalizującego samowolę budowlaną. W postępowaniu legalizacyjnym robót budowlanych, jeżeli istnieje możliwość pozyskania dokumentów zezwalających na zaakceptowanie samowoli, postępowanie powinno zmierzać w kierunku ich pozyskania. Jednym z taki dokumentów jest, w ocenie Sądu, zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. W przedmiotowej sprawie postępowanie w celu pozyskania tego dokumentu poszło w kierunku zniesienia prawa własności. Wynik tego postępowania pozostaje w ścisłym związku, dopóki jest szansa na zniesienie współwłasności i doprowadzenia do stanu, że sporny obiekt znajdzie się na nieruchomości pozostającej we wyłącznej własności inwestorów. Przemawia za tym również to, że spór w przedmiotowej sprawie prowadzony jest od kilkunastu lat. Nieuregulowane stany budynków przed nabyciem spadku powinny zostać zakończone, jeżeli prawo na to zezwala. Na dzień wydania zaskarżonego postanowienia stan faktyczny i prawny potwierdzał zasadność spełnienia obligatoryjnej przesłanki do zawieszenia postępowania wyrażonej w art. 97. § 1 pkt 4 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w związku z zastosowaniem art. 94 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów Konstytucji RP wymienionych w skardze. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako nieuzasadnioną.