II SA/Bd 218/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi P. B. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu wynagrodzenia nauczycieli 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 uchwały, w zakresie określenia: "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego"; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. 1. Pismem z dnia 27 lutego 2025 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Bydgoszcz (dalej: "Prokurator", "skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy uchwałę Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia 25 stycznia 2024 r. w sprawie uchwalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Gminę K. (dalej: "uchwała"), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 – dalej "u.o.a.n.") polegającym na zawarciu w § 4 uchwały dwóch sprzecznych norm prawnych, z których pierwsza określa wejście ustawy (winno być uchwały – przypisek Sądu) w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia uchwał, które nastąpiło 30 stycznia 2024 r., zaś druga uzyskanie przez uchwałę mocy od dnia 1 marca 2024 r., podczas gdy akt prawa miejscowego nie może wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej i odwrotnie – uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście uchwały w życie. W uzasadnieniu skargi Prokurator powołał argumentację na rzecz tezy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Dalej wskazał, że jak wynika z orzecznictwa wejście w życie i uzyskanie mocy przez ustawę są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Ustawa nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (uchwała Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNP/1197/1/8, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r., K 14/95 (Orzecznictwo TK 1995 nr 2, poz. 12; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 30.01.2019 r. II SA/Go 919/18). W konkluzji Prokurator stwierdził, że ustanowienie przepisów wewnętrznie sprzecznych, wykluczających się, niezrozumiałych i niejasnych stanowi istotne naruszenie art. 2 Konstytucji RP i zasady poprawnej legislacji wywodzonej w orzecznictwie z zasady demokratycznego państwa prawa. 2. W odpowiedzi na skargę Burmistrz K. (dalej: "organ") reprezentując Radę Miejską w K. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ podniósł, że stosownie do art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 – dalej "u.s.g.") przedłożył Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu zaskarżoną uchwałę. W stosunku do przedmiotowej uchwały nie zostało wszczęte postępowanie w zakresie stwierdzenia jej nieważności. Dalej organ wyjaśnił, że przed jej uchwaleniem prowadzone były uzgodnienia z reprezentatywnymi organami związków zawodowych ([...]), które zostały opisane w treści uzasadnienia do uchwały. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.o.a.n. okres vacatio legis może być dłuższy niż 14 dni. Okres vacatio legis powinien zapewniać adresatom normy prawnej odpowiednią ilość czasu do przygotowania i wprowadzenia zmienionych regulacji. Nadanie uchwale mocy obowiązującej od 1 marca 2024 r. podyktowane było względami praktycznymi. Konsekwencją uchwalenia regulaminu była konieczność przygotowania przez dyrektorów jednostek oświatowych zmian w warunkach wynagradzania dla nauczycieli uwzględniających wprowadzone zmiany. Wynagrodzenia nauczycieli naliczane są i wypłacane w cyklu miesięcznym. Wobec powyższego zapis § 4 uchwały nie należy traktować w charakterze istotnego naruszenia prawa. Intencją organu stanowiącego było wprowadzenie nowych zasad wynagradzania nauczycieli z mocą obowiązującą od 1 marca 2024 r. ze względu na możliwości organizacyjne związane z ich wdrożeniem w placówkach oświatowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. 4. W rozpoznawanej sprawie kontroli sądowej poddana została uchwała Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia 25 stycznia 2024 r. w sprawie uchwalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Gminę K.. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 984 ze zm.). Nie jest spornym w sprawie, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., który wskazuje, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że aktem prawa miejscowego jest taki akt normatywny, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Normy o charakterze generalnym to normy nieodnoszące się do indywidulanie oznaczonych podmiotów, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Określają one adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez ich wymienienie z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywanie, zakazywanie lub dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (por. wyroki NSA: z 20 września 2022 r. sygn. akt III OSK 3662/21, z 19 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2048/17). Zawarte w zaskarżonej uchwale normy prawne niewątpliwie regulują kwestie wynagrodzenia wszystkich nauczycieli szkół dla których organem prowadzącym jest Gmina K.. Wskazane normy mają charakter norm generalnych, bowiem nie są skierowane do indywidulanie oznaczonego adresata, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Jednocześnie normy ustanowione w zaskarżonej uchwale obejmują swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne, co oznacza, że mają charakter abstrakcyjny. Przedmiotowa uchwała stanowi zatem akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g. 5. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl zaś art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd aprobowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, że do istotnych wad prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny), Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że istotne naruszenia prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, stanowi między innymi brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). 6. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy istotne naruszenie prawa, bowiem zaskarżony przepis § 4 uchwały zawiera dwie normy prawne wzajemnie się wykluczające. Pierwsza z nich określa wejście uchwały w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia a druga wskazuje konkretną datę tj. 1 marca 2024 r. Ogłoszenie uchwały nastąpiło w dniu 30 stycznia 2024 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego pod poz. 735, a zatem wejście w życie uchwały nastąpiło w dniu 14 lutego 2024 r. Druga zaś norma z § 4 uchwały wskazuje na uzyskanie przez nią mocy obowiązującej od 1 marca 2024 r. Są to dwie różne daty, a zatem przepis ten zawiera wewnętrzną sprzeczność. Jak słusznie wskazał Prokurator w wywiedzionej skardze w orzecznictwie wskazuje się, że wejście w życie i uzyskanie mocy obowiązującej przez akt prawny są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Wejście w życie przepisu oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Akt prawny (przepis) nie może, bowiem wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie. (por. wyrok NSA z 27 listopada 2019 r. sygn. akt II FSK 1271/19 CBOSA; uchwała Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNP/1197/1/8, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r., K 14/95 - Orzecznictwo TK 1995 nr 2, poz. 12). Poglądy te należy podzielić i uznać za zasadne w odniesieniu do § 4 uchwały. W konsekwencji przyjęta w uchwale regulacja nie jest do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. Jak stanowi, bowiem art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z art. 7 Konstytucji RP wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Norma art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP stanowi natomiast, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Sąd podziela zatem argumentację skarżącego, że treść § 4 uchwały zawiera wewnętrzną sprzeczność, przez co godzi w zasadę demokratycznego państwa prawnego i istotnie narusza art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może bowiem budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd. Swoboda ustawodawcy w kształtowaniu materialnych treści prawa jest w swoisty sposób równoważona istnieniem po stronie ustawodawcy obowiązku szanowania proceduralnych aspektów zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności szanowania zasad przyzwoitej legislacji. Wskazania w tym miejscu wymaga, że jak wynika z odpowiedzi na skargę intencją uchwałodawcy było, aby uchwała weszła w życie z dniem 1 marca 2024 r., co podyktowane było względami praktycznymi, bowiem konsekwencją uchwalenia regulaminu była konieczność przygotowania przez dyrektorów jednostek oświatowych zmian w warunkach wynagradzania dla nauczycieli uwzględniających wprowadzone zmiany. Zdaniem Sądu na aprobatę zasługuje argumentacja organu, że przyjęcie vacatio legis dłuższego niż 14 dni od daty publikacji z całą pewnością pozwoliło na właściwe przygotowanie się przez dyrektorów jednostek oświatowych do zmian wynikających z zaskarżonej i zapewnia większą pewność prawa. Z żadnych natomiast okoliczności nie wynika, aby uchwała była w jakimkolwiek stopniu realizowana przed 1 marca 2024 r. Zaakcentowania również wymaga, że ocena treści § 4 uchwały nie może być dokonywana w sposób abstrakcyjny, oderwany od pozostałej jej przedmiotu i celu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd przychylił się do zarzutów skargi i stwierdził nieważność uchwały, ale tylko w części jej § 4 tj. w zakresie określenia: "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego". Wyeliminowanie wskazanego zapisu usunie istotne naruszenie prawa z treści § 4 uchwały. Pozostały zakres § 4 zaskarżonej uchwały odpowiada ustawowemu określeniu wejścia aktu prawnego w życie i jest zgodny z art. 4 ust. 1 u.o.a.n.. Takie rozstrzygnięcie uwzględnia także ocenę skutków zaskarżonej uchwały w sferze społecznej, a zwłaszcza w relacji pomiędzy adresatami tego aktu i właściwą jednostką samorządu terytorialnego. Uwzględnienie wniosku Prokuratora w całości, a w konsekwencji stwierdzanie nieważności uchwały w całości w nieuzasadniony sposób godziłoby w interesy owych adresatów. W takim bowiem przypadku, poprzez eliminację podstawy prawnej osoby, które skorzystały z prawa do wynagrodzenia na podstawie skarżonej uchwały mogłyby utracić prawo do jej uzyskania, co mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której część przyznanych wynagrodzeń okazałoby się nienależnie pobranymi. W ocenie Sądu stwierdzenie nieważności uchwały w całości, jak domaga się tego Prokurator godziłoby w reguły demokratycznego państwa prawnego, zasadę zaufania obywateli do państwa i jego organów, a także prowadziłoby do nieakceptowalnych społecznie skutków. 7. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd przychylił się do częściowo do zarzutów skargi i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 uchwały, w zakresie określenia: "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego". G. Saniewski A. Klotz M. Pawełczak