II SA/Bd 25/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brodnicy na uchwałę Rady Gminy w Górznie z dnia 21 grudnia 2004 r. nr XVII/88/2004 w przedmiocie ustalenia odpłatności za świadczenia przedszkola gminnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Uchwałą Nr XVII/88/2004 z dnia 21 grudnia 2004 r., powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; z późn. zm.) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329; z późn. zm.; zwanej w skrócie "u.s.o.") Rada Gminy w Górznie podjęła uchwałę w sprawie odpłatności za Przedszkole Gminne w Górnie. W uchwale Rada ustaliła opłatę za usługi świadczone w Przedszkolu Gminnym w Górnie w zakresie nauczania i wychowania wykraczającego poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego – w wysokości 106,00 zł miesięcznie za pierwsze dziecko w rodzinie, za każde następne 80,00 zł. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Brodnicy wnosząc o stwierdzenie nieważności w całości albowiem wydana została ona z istotnym naruszeniem prawa. Prokurator zarzucił Radzie Gminy, że dopuściła się istotnego naruszenia prawa tj. art. 7, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2010 r. poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów z istotnym przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a mianowicie pominięcie wskazania w § 1 pkt 1 konkretnych świadczeń realizowanych odpłatnie przez przedszkole publiczne działające na terenie gminy oraz ustalenie opłaty za korzystanie z przedszkola publicznego na sztywnym poziomie. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 5 u.s.o. obowiązującego w momencie podejmowania uchwały opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 u.s.o. Ten ostatni przepis wskazywał zaś, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie, co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. W zaskarżonej uchwale miejscowy prawodawca regulując kwestie odpłatności za korzystanie z usług przedszkola publicznego nie wskazał konkretnych świadczeń realizowanych odpłatnie przez przedszkole publiczne, określając jedynie, iż opłata dotyczy usług świadczonych w zakresie nauczania i wychowania wykraczającego poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Tymczasem zdaniem Prokuratora, powołującego w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, przy ustalaniu opłaty należy szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenie żądana jest opłata i co na opłacone świadczenie się składa. Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych mają, bowiem charakter ekwiwalentny – pobiera się je w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych i samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi, zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Nadto ustalenie opłaty stałej (w § 1 zaskarżonej uchwały została ona określona na sztywnym poziomie odpowiednio 106 zł i 80 zł), zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo – wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 u.s.o. Taki zapis zmusza, bowiem w istocie do ponoszenia wyznaczonej opłaty w każdym przypadku niezależnie od charakteru dodatkowych usług opiekuńczo – wychowawczych oraz ich rozmiaru. Prokurator podkreślił, iż dostrzega zmianę stanu prawnego obowiązującą od dnia 1 września 2010 r., wprowadzoną mocą ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991). Stosownie do tej zmiany obecnie kryterium wprowadzenia bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w przedszkolach publicznych nie jest realizacja podstawy programowej wychowania przedszkolnego (co oznacza, że świadczenia ponad tę podstawę są odpłatne), a czas realizacji tych świadczeń (odpłatne są świadczenia oferowane za czas ponad minimum 5 godzin dziennie). Od dnia 1 września 2010 r. rada gminy podejmując uchwałę w powyższej kwestii obowiązana jest ustalić wysokość opłat za wszystkie świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne ponad dzienny limit 5 godzin, bez względu czy są to świadczenia wykraczające poza podstawę programową. Zgodnie z art. 2 ww. ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. dotychczasowe uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, wydane na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. zachowują swoją moc do czasu wydania uchwał przewidzianych w art. 14 ust. 5 u.s.o. w nowych brzmieniu, nie dłużej jednak niż do 31 sierpnia 2011 r. Takiej uchwały jednakże Rada Gminy w Górznie dotychczas nie podjęła. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy podkreśliła, że 22 czerwca 2011 r. podjęła nową uchwałę uwzględniająca w całości zarzuty skargi, natomiast kolejna uchwała zmieniająca podjęta była w dniu 30 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na uchwałę, sąd stwierdza jej nieważność albo stwierdza, że została ona wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu gminnego, jak wynika z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, jedynie istotne naruszenie prawa winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. Badając w powyższy sposób zaskarżoną uchwałę należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na jej charakter prawny. Sąd podziela utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 r. I OSK 971/05, wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt III Lu 167/08; opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), że ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego. Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego w określonym w normie hipotetycznym stanie faktycznym sprawy, do bliżej nieokreślonej grupy rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP). Stosownie do postanowień ustawy z dnia 20 lipca 2000r o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62, poz.718 ze zm.) akty prawa miejscowego są ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wchodzą w życie po 14 dniach od dnia ogłoszenia, chyba że dany akt określi termin dłuższy (art. 13 pkt 2, art. 4 ust. 1 ww. ustawy). Przepisy uchwały, która jest aktem prawa miejscowego, a nie została opublikowany w powyższy sposób, nie mogą być podstawą nakładania obowiązków na obywateli, czy to poprzez wydanie decyzji administracyjnej czy też poprzez pobieranie od nich opłat. Brak skierowania do publikacji uchwały rady gminy, której treść ma walor aktu prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa. Kontrolowana uchwała Rady Gminy Górzno, jak wynika z powyższej analizy, ma charakter aktu prawa miejscowego, jednakże w jej treści brak jest wskazania, iż podlega ona publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Już zatem z tego powodu uchwała ta podlega stwierdzeniu nieważności. Zasadny jest również zarzut naruszenia przez zaskarżoną uchwałę, w sposób istotny, przepisów ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 5 ust. 3 u.s.o. jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić jedynie placówki publiczne. Oznacza to, że każde założone i prowadzone przez gminę przedszkole, jako przedszkole publiczne, zobowiązane jest spełnić określony w art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o. wymóg prowadzenia bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, którą w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały określało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. W konsekwencji przewidziana przez art. 14 ust. 5 u.s.o. możliwość ustalenia przez radę gminy opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych nie może prowadzić do ustalenia opłaty za prowadzone w tych przedszkolach nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej. Należy też zwrócić uwagę, iż z treści art. 14 ust. 5 u.s.o. wynika, że rada gminy upoważniona jest do ustalenia "opłaty", opłata zaś stanowi zaś instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi, zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Z powyższego wynika, że uchwała powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Powinien również wykazać, iż wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym świadczeniem. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności oraz odpowiednio uzasadniony. Realizacja tych wskazań po pierwsze pozwoli na kontrolę czy ustaloną w uchwale opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o., a po drugie sprawi, że zakres oferowanych świadczeń ponadprogramowych oraz odpowiadający im taryfikator staną się czytelne, co będzie miało istotne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych odpłatnych świadczeń dodatkowych, odpowiadających potrzebom dziecka oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 122/07, LEX nr 322173). Ustalenie w kontrolowanej uchwale jednej, stałej opłaty za jakiekolwiek zajęcia wykraczające poza podstawę programową nie spełnia powyższych warunków i powoduje, że w istocie rodzice (opiekunowie) mają obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od rozmiaru i jakości tych dodatkowych świadczeń, a przede wszystkim bez możliwości kontroli przez sąd, jak również przez rodziców (opiekunów) – czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o. Odnosząc się do wskazanej w odpowiedzi na skargę przez organ informacji, iż w dacie orzekania przez Sąd zaskarżona uchwała już nie obowiązywała – należy podkreślić, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. Zaskarżona uchwała istniała w obrocie prawnym przez kilka lat i wywoływała skutki prawne (była podstawą pobierania opłat). Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Innymi słowy – stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania. Wobec tego zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę lub uchylenie. W konsekwencji – uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia uchwały nie można, bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku NSA z dnia 16 września 2003r. sygn. II SA/Wr 854/03, Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 poz. 125, wyrok NSA z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06, Lex nr 327767). Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.