II SA/Bd 256/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi B. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Burmistrz M. C., na podstawie art. 123, art. 141 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a."), art. 93 ust. 1 i 5 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 782), miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. dla terenu położonego pomiędzy ul. [...], północną granicą administracyjną miasta, C. P. i brzegiem J. C., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej C. dnia [...] czerwca 2006 r., (Dz. Urz. Woj. Kuj. - Pom. Nr [...], poz. 1676 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. D. - Geodety Powiatowego, reprezentującego Starostwo Powiatowe w T. w sprawie zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki numer [...] w obrębie 4 przy ul. [...] w C., postanowił zaopiniować pozytywnie wstępny projekt podziału działki o numerze geodezyjnym 37 w obrębie 4 przy ul. [...] w C., stanowiącej własność Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę T. , w aspekcie jego zgodności z cytowanym wyżej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcie powyższe zostało przesłane do wnioskodawcy oraz do skarżącej B. N. - R., która w terminie wniosła zażalenie na to postanowienie, podnosząc, że właścicielem działki jest J. C., a została ona nabyta w 1934 r., co wynika z KW C. I.IV.51,52,53 (numer [...]). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało składającą zażalenie do wykazania interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu podziałowym. W piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. skarżąca wyjaśniła, że budynek wraz z działką przejęła od Zrzeszenia Prywatnych Właścicieli w 1968 r.; podkreśliła, że od 1968 r. płaci podatek od tej nieruchomości i tym samym uważa, że włączenie tej działki do księgi wieczystej Skarbu Państwa jest bezzasadne i nie ma żadnych podstaw prawnych. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o umorzeniu postępowania zażaleniowego. Organ odwoławczy, powołując się na art. 97 ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 28 k.p.a. zwrócił uwagę, że w przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, stronami postępowania podziałowego są wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści przedmiotowej nieruchomości. Z dokumentów dołączonych do wniosku o zaopiniowanie wstępnego podziału przedmiotowej nieruchomości zdaniem Kolegium wynikało jednoznacznie, że jedynym właścicielem działki nr [...], o pow. 00539 ha, położonej przy ul. [...] w C. jest Skarb Państwa, co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...] (aktualna na dzień wydawania postanowienia), dlatego twierdzenia składającej zażalenie, iż to ona jest prawowitą właścicielką spornej nieruchomości, nie mogą być uwzględnione w tym postępowaniu, gdyż wszelkie spory w zakresie własności rozstrzygają sądy powszechne, a organy administracji nie mają takiej kompetencji. Wskazano również, że księga wieczysta jest pierwszoplanowym źródłem informacji o właścicielach nieruchomości i wszelkie twierdzenia, a nawet dokumenty, że stan prawny jest odmienny od zapisów w księdze wieczystej, nie mogą być uwzględnione w postępowaniu administracyjnym, natomiast fakt, iż składająca zażalenie płaci podatki od przedmiotowej nieruchomości, nie ma wpływu na zmianę jej statusu w tym postępowaniu oraz dowodzeniu praw właścicielskich do nieruchomości. W skardze do sądu B. N. – R. wniosła o uchylenie postanowienia Kolegium z dnia [...] grudnia 2015 r. zarzucając naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności: . art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności koniecznych dla rozpatrzenia sprawy; . art. 28 k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę przyznania skarżącej przymiotu strony postępowania; . art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie powyższego przepisu i umorzenie postępowania zażaleniowego w okolicznościach nie uzasadniających podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób arbitralny przyjęło, iż nie przysługuje jej przymiot strony postępowania, albowiem nie jest właścicielką nieruchomości obejmującej działkę nr [...] położoną w C. przy ul S. 21. Organ administracji publicznej nie wziął pod uwagę, że stan prawny wyżej wymienionej nieruchomości jest sporny i wątpliwy, a księga wieczysta dla tej nieruchomości o nr [...] została urządzona dopiero w ostatnim czasie tj. [...] czerwca 2015 r. i jak wynika z powyższej księgi wieczystej, podstawą wpisu prawa własności Skarbu Państwa jest przepis art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 Nr 15, poz. 130), na mocy którego została dokonana nacjonalizacja majątku ówczesnych związków samorządu terytorialnego, które uległy likwidacji. W ocenie skarżącej wpis prawa własności Skarbu Państwa z wykorzystaniem powołanych przepisów nacjonalizacyjnych stanowi oczywiste nadużycie, albowiem według wiedzy skarżącej, popartej posiadanymi przez nią dokumentami, przedmiotowa nieruchomość nie była nigdy własnością związku samorządu terytorialnego, lecz prywatnych właścicieli, których skarżąca jest współspadkobierczynią. Skarżąca nie brała udziału w postępowaniu wieczystoksięgowym przy zakładaniu księgi wieczystej i nie miała możliwości złożyć środków odwoławczych od dokonanego wpisu. Ponadto wskazała, iż wykonuje od wielu lat wszystkie oczywiste atrybuty związane z przysługującym jej prawem własności opłacając podatki, zarządzając nieruchomością, pobierając z niej pożytki i czyniąc nakłady. W tym stanie rzeczy organ administracji publicznej opierając się wyłącznie na zapisach księgi wieczystej, a pomijając inne przytoczone przez skarżącą oczywiste okoliczności świadczące o jej uprawnieniach właścicielskich, w jej ocenie naruszył zasadę obowiązku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, wyrażoną w przepisach art. 7 i 77 k.p.a. W konsekwencji powyższych naruszeń w zakresie postępowania dowodowego doszło do naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż skarżąca nie ma żadnego interesu prawnego w niniejszym postępowaniu i w związku z tym nie przysługuje jej przymiot strony postępowania, a to z kolei jej zdaniem doprowadziło do błędnej konkluzji, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe i jako takie powinno podlegać umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej w skrócie "P.p.s.a."), uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. W niniejszej sprawie ocenie Sądu poddane zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] o umorzeniu postępowania zażaleniowego, wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. U podstaw takiego rozstrzygnięcia legło przekonanie organu odwoławczego, iż podmiotowi wnoszącemu zażalenie, to jest skarżącej, nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki numer [...] w obrębie 4 przy ul. [...] w C.. Stosownie do art. 127 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, natomiast zgodnie z art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, że przepisy dotyczące odwołań, a więc także art. 138 k.p.a., do zażaleń mogą być stosowane wprost, z odpowiednimi modyfikacjami lub w ogóle. Na tej podstawie jest dopuszczalne orzeczenie przez organ odwoławczy o umorzeniu postępowania zażaleniowego. Mając na uwadze powyższe, przyjąć należy, iż zażalenie może złożyć jedynie strona postępowania, zatem w przypadku wpłynięcia pisma stanowiącego zażalenie, obowiązkiem organu odwoławczego w pierwszej kolejności jest zbadanie, czy pochodzi ono od podmiotu uprawnionego, będącego stroną w postępowaniu. Powyższe stanowi podmiotową przesłankę dopuszczalności zażalenia, tak więc ustalenie rozważanej kwestii warunkuje zgodne z prawem prowadzenie postępowania zażaleniowego i rozpoznanie merytoryczne sprawy. Wskazać w tym miejscu należy, że ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący zażalenie nie jest stroną w rozumieniu obowiązujących przepisów, następuje w postanowieniu o umorzeniu postępowania zażaleniowego wydanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (por. np. uchwałę NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 882/10, z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 905/11 i z dnia 18 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2834/12 oraz wyroki WSA w Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 386/09, WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 291/10, WSA w Gliwicach z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/GL 1195/10, czy też WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 653/11 i z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 310/12). Stwierdzenie braku legitymacji do złożenia zażalenia obliguje organ II instancji do wydania decyzji o umorzeniu postępowania zażaleniowego, a jednocześnie uniemożliwia temu organowi ustosunkowanie się do merytorycznych zarzutów sformułowanych przez odwołującego się i to nawet wówczas gdyby okazałyby się one zasadne. W konsekwencji tego również sąd administracyjny, do którego wpływa skarga na orzeczenie wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie jest władny, pomimo treści art. 134 § 1 P.p.s.a., badać danej sprawy pod kątem naruszenia przepisów procesowych i materialnych przez organ I instancji, a jedynie zobligowany jest do zweryfikowania poprawności przyjętych przez organ II instancji podstaw umorzenia postępowania odwoławczego. Kierując się powyższym Sąd w niniejszym postępowaniu pominął w swoich rozważaniach zarzuty strony skarżącej, które nie odnosiły się do kwestii legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki numer [...] w obrębie 4 przy ul. [...] w C.. Ponadto zwrócić należy uwagę, że pojęcie strony postępowania dla potrzeb niniejszej sprawy zawiera art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Z powyższego wynika, że skutecznie odwołanie może wnieść podmiot, który wykaże, że posiada indywidualny interes w domaganiu się wszczęcia postępowania odwoławczego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 4000/01, oraz z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 883/10 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się w orzecznictwie, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego. O tym, czy strona ma interes prawny decyduje to, czy jej żądanie znajduje podstawę w materialnym przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Jeżeli akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, jaki może mieć skarżący w uchyleniu określonej decyzji. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie (np. co do braku zapewnienia bezpieczeństwa) jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Jak wynika z ustaleń organu odwoławczego skarżąca nie wykazała interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu, w szczególności nie wykazała swoich praw do nieruchomości oznaczonej jako działka numer [...] w obrębie 4 przy ul. [...] w C.. Za niewystarczające w tej kwestii należy uznać twierdzenie skarżącej, że wpis prawa własności Skarbu Państwa z wykorzystaniem przepisów ustawy z dnia [...] marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej stanowi oczywiste nadużycie, a skarżąca nie brała udziału w postępowaniu wieczystoksięgowym przy zakładaniu księgi wieczystej dla nieruchomości i nie miała możliwości złożenia środków odwoławczych od dokonanego wpisu. Analogicznie ocenić należy podnoszoną przez skarżącą argumentację, że od wielu lat wykonuje wszystkie atrybuty związane z prawem własności opłacając podatki, zarządzając nieruchomością, pobierając z niej pożytki i czyniąc nakłady, bowiem również nie jest to wystarczające do uznania za stronę postępowania. W sposób prawidłowy organ odwoławczy ustalił, że jedynym właścicielem działki nr [...], o pow. 00539 ha, położonej przy ul. [...] w C. jest Skarb Państwa, co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...], a zatem twierdzenia skarżącej, iż to ona jest prawowitą właścicielką spornej nieruchomości, nie mogą być uwzględnione w tym postępowaniu, bowiem wszelkie spory w zakresie własności rozstrzygają sądy powszechne, a organy administracji nie mają takiej kompetencji. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 707 ze zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemywa się, że prawo wykreślone nie istnieje (ust. 2), a obalenie tego domniemania może nastąpić wyłącznie przed sądem. W orzecznictwie, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, są wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści przedmiotowej nieruchomości, gdyż mają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w toczącym się postępowaniu (wyrok NSA z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I SA 285/99, niepubl., wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2248/98, publ. ONSA 2002, z. 2, poz. 69). Nie jest natomiast stroną postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami podmiot, który od wielu lat wykonuje co prawda określone atrybuty związane z prawem własności: opłacając podatki, zarządzając nieruchomością, pobierając z niej pożytki i czyniąc nakłady, lecz nie może wylegitymować się tym tytułem prawnym z powołaniem na stosowny zapis w księdze wieczystej. W tym stanie rzeczy organ administracji publicznej opierając się na zapisach księgi wieczystej, nie był zobowiązany do badania innych okoliczności mających świadczyć o uprawnieniach właścicielskich skarżącej, przez co nie została naruszona zasada obowiązku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, wyrażona w przepisach art. 7 i 77 k.p.a. W warunkach niniejszej sprawy słusznie organ odwoławczy uznał, że skarżąca z uwagi na brak legitymacji prawnej, nie była uprawniona do wniesienia zażalenia, stąd też prawidłowo, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.