II SA/Bd 263/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Mirella Łent Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Spółki A. [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz spółki A. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2024 r. nr [...] Starosta [...] wniósł sprzeciw do zgłoszenia [...] sp. z o. o. w W. (skarżącej spółki) robót budowlanych polegających na montażu konstrukcji dla komunikacyjnego obiektu budowlanego nr [...] w miejscowości O., gmina [...], działka nr [...], obręb O. . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że planowane roboty, tj. dowieszenie dodatkowych anten sektorowych, polegają na rozbudowie istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 – dalej "p.b."), ew. jej przebudowie w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. W ocenie organu nie jest to instalowanie urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym, o czym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit a p.b. oraz w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b., albowiem instalowanie takie nie może wiązać się ze zmianą parametrów użytkowych i technicznych istniejącej stacji bazowej. Z załączonej do zgłoszenia dokumentacji wynika zaś, że w ramach inwestycji zainstalowane zostaną dodatkowe anteny emitujące fale elektromagnetyczne, co wpłynie na zmianę parametrów istniejącej stacji bazowej. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącej spółki zakwestionował pogląd organu I instancji, jakoby planowana inwestycja polegała na wykonaniu robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzją z [...] lutego 2025 r. znak [...], Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu dotychczasowego stanu sprawy, treści art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a p.b. oraz wyjaśnieniu, jak w ocenie organu należy rozumieć pojęcia instalacji oraz rozbudowy, Wojewoda stwierdził, że sporna inwestycja polegać będzie na rozbudowie obiektu budowlanego, a nie jedynie instalowaniu elementów do istniejącej konstrukcji nośnej. Wskazał, że zamierzenie doprowadzi do istotnej zmiany parametrów istniejącego obiektu budowlanego, prowadząc do zwiększenia emisji pola elektromagnetycznego, a przez to zasięgu oddziaływania pól elektromagnetycznych na otoczenie. Zdaniem Wojewody art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a p.b. ma zastosowanie tylko w przypadku "instalowania", a więc prostego zakładania, montowania określonych urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym. Złożone prace powodujące zmianę parametrów techniczno-użytkowych obiektu wykraczają poza dyspozycję ww. przepisu, podpadając jednocześnie pod definicję rozbudowy. Przywołując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a p.b. dotyczy instalowania, a nie budowy (rozbudowy, przebudowy) stacji bazowej telefonii komórkowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy pełnomocnik skarżącej spółki wniósł o uchylenie ww. decyzji Wojewody wraz z decyzją I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b. w zw. z art. 29 ust. 7 pkt 2 p.b. poprzez błędne przyjęcie, że zgłoszenie dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, co jest niezgodne z literalną treścią ww. przepisów. Zarzucił ponadto naruszenie art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a. poprzez działanie organów wbrew przepisom prawa. W uzasadnieniu skargi spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko, że zamierzone przez nią przedsięwzięcie nie wymaga pozwolenia na budowę, ponieważ będzie polegać na zainstalowaniu dwóch anten, tj. urządzeń niestanowiących całości techniczno-użytkowej, na istniejącej stacji bazowej. W ocenie skarżącej w świetle art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b. odnosi się wprost do instalacji urządzeń do już istniejących stacji, jak w niniejszej sprawie. Podniosła, że na gruncie przepisów p.b. stacje bazowe, podobnie jak przenośne wolno stojące maszty antenowe, są "montowane", a nie budowane, a więc wznoszone w wyniku instalowania. Zakwestionowała, by zmiana mocy anten lub pola elektromagnetycznego mogła być rozpatrywana jako zmiana parametrów technicznych obiektu budowlanego, skoro zgodnie z art. 3 pkt 3a odnoszą się one do cech fizycznych tego obiektu. W ocenie spółki stacja bazowa nie jest obiektem budowlanym – nie jest ani budynkiem, ani obiektem małej architektury, ani też budowlą, albowiem są nimi jedynie wolno stojące maszty antenowe. Podkreśliła, że zamierzenie obejmuje jedynie montaż konstrukcji wsporczych określonych w zgłoszeniu, bez anten sektorowych, nie zmieni się wysokość stacji bazowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna z innych powodów niż w niej wskazane. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 tej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 29 ust. 1 p.b. zawiera katalog obiektów, a ust. 3 katalog robót budowlanych, których realizacja nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. Natomiast art. 29 ust. 2 p.b. zawiera katalog obiektów, a ust. 4 robót budowlanych, których realizacja nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. Stosownie do art. 30 ust. 6 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw wobec zgłoszenia (o którym mowa w art. 30 ust. 5 p.b. – przyp. Sądu), jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje; 4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5. Nadto wskazać należy, że zgodnie z ust. 7 art. 30 p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować: zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie, zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W niniejszej sprawie organy obu instancji oparły swój sprzeciw o przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. wskazując, że wskazane w zgłoszeniu skarżącej spółki roboty budowlane polegające na "montażu konstrukcji dla komunikacyjnego obiektu budowlanego nr [...] w miejscowości O." stanowią rozbudowę, ewentualnie przebudowę istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, na której przeprowadzenie wymagane jest pozwolenie na budowę. Spór w sprawie niniejszej skoncentrował się na zagadnieniu, czy planowane przez skarżącą roboty mogą być objęte zgłoszeniem (jak wywodzi skarżąca), czy też wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, co stanowiło podstawę sprzeciwu (jak orzekł organ w zaskarżonej decyzji). Skarżąca spółka w skardze powołuje się na art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b., zgodnie z którym wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia. Zaznaczyć należy, że w toku postępowania przed organami administracyjnymi spółka wywodziła, iż w jej sprawie znaleźć powinien zastosowanie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a p.b., który wyłącza obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia dla robót polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m. Z uwagi na powyższą rozbieżność w tym miejscu Sąd wyjaśnia, że kryterium wysokości opisane w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b. odnosi się do wysokości samych instalowanych urządzeń, a nie obiektów, na których urządzenia są instalowane. O ile oba przepisy skonstruowane zostały niefrasobliwie i ich redakcja może przy pierwszej lekturze powodować problem interpretacyjny, to należy mieć na uwadze, że obydwa przepisy posługują się kategorią obiektu budowlanego jedynie w kontekście nośnika instalowanego urządzenia. Same regulacje koncentrują się zaś na samym urządzeniu (przedmiocie instalowanym, stanowiącym całość techniczno-użytkową albo jej niestanowiącym, ze związanym z nim osprzętem i urządzeniami zasilającymi, przykładowo: antenowej konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnej). Wykładnia funkcjonalna ww. przepisów prowadzi zatem do wniosku, że to wysokość danego instalowanego urządzenia, a w przypadku kilku urządzeń – każdego poszczególnego urządzenia, stanowi kryterium obowiązku uzyskania zezwolenia na zainstalowanie tego urządzenia na istniejącym obiekcie budowlanym. Pogląd przeciwny mógłby prowadzić do absurdalnego wniosku, że urządzenie o każdej wysokości może być instalowane na obiekcie budowlanym do 3 m wysokości, bez jakiejkolwiek formy zawiadomienia o tym organu architektoniczno-budowlanego (bez kontroli tego organu w tym zakresie). Mając to na uwadze prawidłowe wskazanie przepisu, który ewentualnie może znaleźć zastosowanie w sprawie dotyczącej zainstalowania urządzenia (o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia) winno poprzedzić skrupulatne odczytanie, na czym polegać ma zamierzenie inwestycyjne, tj. jakie konkretne urządzenie (lub urządzenia), o jakich parametrach technicznych ma zostać zainstalowane na obiekcie budowlanym. O ile organy obu instancji nie poczyniły ustaleń w zakresie parametrów technicznych instalowanych urządzeń, w tym ich wysokości (a więc nie jest w sprawie jasne, który z wymienionych przepisów mógłby znaleźć ewentualne zastosowanie zgodnie ze stanowiskiem skarżącej spółki), to wytyk ten nie ma istotnego znaczenia w niniejszej sprawie. Kwestią podstawową, stanowiącą oś sporu między stronami, pozostaje bowiem nadal, czy w ogóle opisane w zgłoszeniu roboty budowlane można kwalifikować jako "instalowanie urządzenia" w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a p.b. bądź art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b. Sąd w składzie orzekającym przychyla się do wyrażonego w orzecznictwie poglądu (por. w tym zakresie wyrok WSA w Krakowie z [...] grudnia 2023 r., sygn. II SA/Kr 1266/23 – dostępny jw.), że pojęcie "urządzenia" wymienione w powołanych przepisach nie jest tożsame z "urządzeniem budowlanym" zdefiniowanym w słowniczku ustawowym. Zgodnie z art. 3 pkt 9 p.b. ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach budowlanych należy przez to rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Urządzenie budowlane to zatem element pomocniczy służący użytkowaniu obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, "urządzenie" z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b. to zaś pojęcie szersze, obejmujące dowolny sprzęt instalowany na istniejącym obiekcie, niekoniecznie związane z funkcją użytkową tego obiektu. Reprezentatywnym przykładem, ujętym zresztą w samych ww. przepisach, jest antenowa konstrukcja wsporcza lub instalacja radiokomunikacyjna, które same w sobie nie wpływają na walory użytkowe obiektu, na którym są one instalowane (służą celom związanym z telekomunikacją, ich znaczenie wykracza zatem poza funkcjonalność samego obiektu). Dla porządku przywołać należy, że według § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia [...] maja 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1040), "antenowa konstrukcja wsporcza" to konstrukcja wsporcza anten, urządzeń radiowych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z nimi osprzętu i urządzeń zasilających, wolno stojąca albo posadowiona na istniejącym obiekcie budowlanym. Dalej wskazać należy, że o ile pojęcie "instalowania" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa budowlanego wśród prac stanowiących roboty budowlane (art. 3 pkt 7 p.b.), to ustawodawca posłużył się tym pojęciem tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 4 pkt 3 p.b.). W słowniku PWN instalowanie definiowane jest jako montowanie urządzeń technicznych, a synonimy tego słowa to montować, podłączać, zamontowywać, zakładać. Należy przyjąć, że "instalowanie" w rozumieniu p.b. stanowi roboty budowlane wykonywane na istniejących już obiektach, które służą za nośnik dla owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest stanowisko, że przy kwalifikowaniu danych robót do kategorii instalowania, montażu, czy budowy nie ma miejsca na automatyzm. W każdym przypadku właściwe zakwalifikowanie takich robót musi poprzedzać szczegółowa analiza technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji lub zrealizowanego (vide: wyrok NSA z 18 września 2024 r., sygn. II OSK 1607/24 i przywołane w nim orzecznictwo - dostępny jw.). Możliwość skorzystania z trybu zgłoszenia warunkowana jest zatem charakterem planowanej inwestycji i może nastąpić tylko wówczas, gdy umiejscowienie instalacji na obiektach budowlanych nie stanowi budowy tych obiektów (vide: wyroki NSA: z 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3341/14; z 16 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1424/15; z 22 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1494/15; z 19 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 848/16 – odwołujące się co prawda do nieobowiązującej już treści art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b., jednakże w odniesieniu do pojęcia "instalowania na obiektach budowlanych antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych" zawierające poglądy aktualne również w obecnym stanie prawnym). W każdej zatem sprawie należy rozgraniczyć "instalowanie" urządzeń od budowy (rozbudowy, przebudowy) budowli, jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Istotne jest, czy instalowanie tego rodzaju urządzeń prowadzić będzie do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych obiektu budowlanego czy też jego charakterystycznych parametrów np. kubatury. Nowelizacja Prawa budowlanego w zakresie obowiązującego art. 29 ust. 2 pkt 15, na co wskazuje uzasadnienie projektu ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1815), związana była z problemem klasyfikacji poszczególnych typów inwestycji telekomunikacyjnych, a nie zasadniczo zakresem normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Jej zamiarem było uszczegółowienie rodzaju urządzeń jakie mogą być instalowane na obiektach budowlanych. Nowelizacją tą nie przesądzono, aby co do zasady budowa (rozbudowa) stacji bazowej była możliwa bez pozwolenia na budowę. W dalszym ciągu przepis ten dotyczy problematyki "instalowania na obiektach budowlanych." Aktualne zatem pozostają podglądy wyrażane na tle przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego (obowiązującego do 18 września 2020 r.), który został zastąpiony przez art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b. (różnicujące dodatkowo rygor obowiązku zgłoszenia od wysokości instalowanego urządzenia). Zakwalifikowanie określonych robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych może nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów (vide: wyrok WSA w Gdańsku z 12 marca 2025 r., sygn. II SA/Gd 1034/24; na dzień orzekania nieprawomocny – dostępny jw.). Dla porządku w tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 3 pkt 6 p.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W myśl art. 3 pkt 7 p.b. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei, przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a). Remont oznacza zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8). Wbrew stanowisku skarżącej spółki, prezentowanemu niekiedy w orzecznictwie (vide: powołany wcześniej wyrok II SA/Kr 1266/23, wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 kwietnia 2024 r., sygn. II SA/Bd 32/24 – dostępne jw.) maszt z zainstalowaną na nim stacją bazową telefonii komórkowej jest obiektem budowlanym, stanowiącym całość techniczno-użytkową (vide: wyrok NSA z 2 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1194/17 – dostępny jw.). Nie jest to jednocześnie typowy obiekt budowlany, który należy oceniać tak jak np. budynek, gdyż istota jego działania polega głównie na wytwarzaniu i emitowaniu fal elektromagnetycznych. Rodzaj, moc i usytuowanie anten ma wpływ na działanie stacji bazowej, a w konsekwencji na parametry użytkowe i techniczne obiektu budowlanego, w skład którego wchodzi tego rodzaju urządzenie. W sytuacji, w której posadowienie (budowa) samej stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z zainstalowaniem na nim anten wymaga pozwolenia na budowę, to dodatkowe zainstalowanie kolejnych anten sektorowych sieci komórkowej, wraz z osprzętem, stanowi w takiej sytuacji rozbudowę pierwotnej budowli. Zwiększenie lub ogólna zmiana sumaryczna mocy pojedynczych anten są traktowane jako rozbudowa stacji bazowej. Roboty budowlane prowadzące do zwiększenia lub ogólnej zmiany sumarycznej, nieobjęte zwolnieniami wskazanymi w art. 29-30 p.b., wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Zakwalifikowanie takich robót jako rozbudowy obiektu budowlanego znajduje potwierdzenie w utrwalonym już orzecznictwie. Podzielić należy także pogląd, że przepis art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a p.b. (ewentualnie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b.) może mieć zastosowanie do modernizacji istniejących już konstrukcji urządzeń radiokomunikacyjnych, jeżeli np. ma dojść (w oparciu o zgłoszenie) do wykonania robót budowlanych polegających na demontażu części anten zainstalowanych na wieży antenowej i montażu anten nowych o podobnych mocach, w ramach prac konserwacyjnych, naprawczych bądź innowacyjnych, czy też w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń na obiektach budowlanych, a nie budowy (rozbudowy, przebudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Zasadnie przy tym zwraca się uwagę, że funkcjonalną istotą stacji bazowych telefonii komórkowych jest moc zainstalowanych na niej anten. Stacja bazowa telefonii komórkowej powoduje bowiem emisję fal elektromagnetycznych, które z zasady rozprzestrzeniają się poza obszarem, do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co może potencjalnie wprowadzać na terenie wyznaczonym w otoczeniu tego obiektu ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy (art. 3 pkt 20 p.b.). W przypadku braku planu miejscowego dla danego terenu, zakres tych ograniczeń praktycznie jest nieznany użytkownikom okolicznych nieruchomości, aż do wystąpienia któregoś z nich z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Budowa (rozbudowa) stacji bazowej telefonii komórkowej bez pozwolenia (w tym ewentualnie na podstawie zgłoszenia), a więc bez udziału stron, o których mowa w art. 28 ust. 2 p.b., nie daje gwarancji prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 p.b.) oraz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich posiadających nieruchomości w tym obszarze (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.). Użytkowa całość, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 p.b., jaka cechuje obiekty budowlane w kategorii budowla, w przypadku masztów antenowych - inaczej stacji bazowych telefonii komórkowej, to właśnie moc anten jako wyznacznik ich technicznej wartości. Znaczna zmiana w tym zakresie to właśnie rozbudowa obiektu, a nie instalowanie urządzenia budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a p.b. i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b. (vide: wyrok NSA z 21 maja 2024 r., sygn. II OSK 539/23, wraz z szeroko powołanym tam orzecznictwem). Wobec argumentacji skargi wyjaśnić należy, że wskazanie parametrów charakterystycznych w art. 3 pkt 7a p.b. ma charakter jedynie przykładowy, zaś w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej do tego rodzaju parametrów, jak wskazano, zaliczyć należy moc EIRP anten zamontowanych na danym obiekcie budowlanym. To właśnie te parametry, w powiązaniu z wysokością obiektu i wysokością zamontowania na nim anten, przesądzają o wypełnianiu przez daną stację bazową jej funkcji, jaką jest emisja i odbiór fal elektromagnetycznych o określonych częstotliwościach, a więc muszą być uznane za charakteryzujące daną stację (vide: wyrok NSA z 18 września 2024 r., sygn. II OSK 1607/24 – dostępny jw.). W niniejszej sprawie zgłoszenie dotyczyło zainstalowania na istniejącej już, funkcjonującej stacji bazowej telefonii komórkowej elementów uwidocznionych w projekcie technicznym dołączonym do zgłoszenia, tj.: płyty drogowej pod szafy telekomunikacyjne, trzech sztuk ram pod ww. szafy, ramki pod skrzynkę elektryczną, poziomej drabinki kablowej, ogrodzenia, pionowych drabinek kablowych na istniejącej wieży, trzech sztuk ramek antenowych, wspornika antenowego, trzech sztuk wsporników dla modułów radiowych. Z części opisowej projektu (oraz z części graficznej) wynika ponadto, że inwestor planuje zdemontowanie dotychczasowych ramek sektorowych [...], przewieszenie anten sektorowych i RRU [...] na nowe ramki, zawieszenie projektowanych anten sektorowych [...] na projektowanych ramkach, zawieszenie modułów radiowych [...] na projektowanych wspornikach, zawieszenie projektowanej anteny radioliniowej na projektowanym wsporniku oraz zamontowanie ww. wsporników oporowo do krawężników wieży (str. 9 projektu). Zakres nowych elementów podlegających zamocowaniu na istniejącej konstrukcji wynika z części rysunkowej projektu (str. 12-17 projektu), która potwierdza, że istniejąca stacja bazowa ma zostać uzupełniona o opisane elementy, w tym co najistotniejsze nowe anteny sektorowe (S1, S2, S3) i antenę radioliniową (ML-01). Roboty budowlane określone we wniosku obejmują zatem m.in. zainstalowanie na istniejącej stacji bazowej dodatkowych anten sektorowych oraz anteny radioliniowej. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że zakres wykonanych robót spowodował zamianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącej stacji bazowej (budowli), m.in. poprzez zwiększenie emisji pola elektromagnetycznego lub chociażby przez zwiększenie obciążania samego masztu. Już to stanowić może podstawę do stwierdzenia, że dla opisanych w zgłoszeniu robót co do zasady istnieć powinien wymóg uzyskania pozwolenia na budowę. Jednoznaczne przesądzenie powyższej kwestii jest jednak na tym etapie postępowania przedwczesne. Organy obu instancji nie ustaliły istotnego elementu stanu faktycznego, tj. tego, na jakiej podstawie, kiedy i w jakiej formie wzniesiono obiekt budowlany, do którego teraz spółka zamierza "doinstalować" wskazane w zgłoszeniu urządzenia. Ustaleniom organów obu instancji umknęło to, czy i kiedy dla przedmiotowego obiektu budowlanego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, czy pozwolenie to zostało zrealizowane i w jaki sposób, czy spółka uzyskała pozwolenie na użytkowanie ww. obiektu, jak obiekt ten został opisany w ww. rozstrzygnięciach. Powyższe ma znaczenie w zakresie stwierdzenia, czy konstrukcja nośna dla urządzenia, którego zainstalowanie zamierza skarżąca spółka, wzniesiony został legalnie i czy został legalnie dopuszczony do użytkowania, czy jego wyposażenie podlegało wcześniejszym modyfikacjom np. wobec montowania w przeszłości na stacji bazowej (albo dopiero konstrukcji wsporczej niewyposażonej w jakiekolwiek emitery) urządzeń bez dokonania zgłoszeń tego montażu. Kompleksowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, czego obowiązek wynika z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., obejmować winno wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. W przypadku spraw z zakresu prawa budowlanego chodzi tu o prześledzenie historii rozstrzygnięć administracyjnych wydanych w stosunku do obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania (tutaj: obok zamierzonego do zainstalowania urządzenia również obiektu stanowiącego nośnik dla tego urządzenia). Nie należy z zakresu analizy wyłączać również ewentualnych ingerencji w substancję obiektu, które nie wynikają z uzyskanych pozwoleń lub nie zostały objęte zgłoszeniem. Tak ustalone faktyczne okoliczności sprawy pozwolą organowi ocenić sprawę w jej całokształcie (zgodnie z zasadą dwuinstancyjności), może to być także przyczynkiem do pozyskania dodatkowych wyjaśnień od strony postępowania w zakresie ewentualnych wątpliwości, a w przypadku ich niewyjaśnienia - sygnalizacji właściwemu organowi nadzoru budowlanego tych wątpliwości celem rozważenia przez organ nadzoru, w ramach własnej właściwości rzeczowej, wszczęcia z urzędu odpowiedniego postępowania. Pełne i wszechstronne ustalenie stanu faktycznego może pozwolić organowi odwoławczemu na jednoznaczne określenie np. tego czy objęte obecnie zgłoszeniem roboty budowlane stanowić będę przebudowę istniejącej budowli (stacji bazowej telefonii komórkowej) wzniesionej na podstawie pozwolenia na budowę o określonych wprost parametrach, lub w innym określonym prawnie trybie i jakie w związku z tym środki prawne organ nadzoru obecnie winien zastosować. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela bowiem stanowisko wyrażone m.in. w uzasadnieniu wyroku NSA z 17 września 2024 r. sygn. II OSK 825/23, zgodnie z którym przyjęcie założenia, forsowanego przez skarżącą Spółkę że wymiana anten i doposażenie takiej stacji w nowe anteny, zwłaszcza sektorowe, jest tylko niereglamentowanym "instalowaniem" urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. byłoby równoznaczne z uznaniem, że powołując się na ten przepis można przebudowywać istniejące obiekty budowlane. Byłoby to trudne do pogodzenia z charakterem przepisu, jako wyjątkiem od art. 28 ust. 1 P.b., ale też z generalną, przyjętą przez ustawodawcę metodą regulacji P.b., gdzie roboty budowlane wyrażające się w ingerencji w istniejące obiekty budowlane (ich przebudowie czy nawet remoncie) również ujęte zostały w odrębnych, dedykowanych zwolnieniach (por. art. 29 ust. 3 pkt 1 i 2, art. 29 ust. 4 pkt 1 i 2 P.b.) i to chociażby pierwotnie budowa takich obiektów była zwolniona z pozwolenia na budowę (por. np. art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. b P.b.). Mając to na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – dalej "p.p.s.a."). Z uwagi na zakres brakujących ustaleń, istotnych jednak dla prawidłowości całego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy winien te ustalenia poczynić samodzielnie, ewentualnie zlecić je organowi I instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Uchylenie decyzji I instancji w świetle art. 30 ust. 5 p.b. spowodowało by ten skutek, że organ utraciłby jakąkolwiek kompetencję kontrolną w sprawie zgłoszenia skarżącej spółki. O zwrocie kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi (500 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).