II SA/Gd 1034/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2025 r. sprawy ze skargi O. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 7 sierpnia 2024 r. nr WI-I.7843.1.84.2024.TK w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę. O. S.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Starogardzkiego w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 15 kwietnia 2024 r. O. S.A. dokonała zgłoszenia zamiaru instalacji urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej, dróg kablowych (drabinki kablowe) na istniejącym obiekcie budowlanym (wieża kratowa) oraz u podnóża wieży - wolnostojących szaf teletechnicznych. Powyższe instalacje są składowymi instalacji radiokomunikacyjnej O. S.A. Inwestycja na terenie działki nr [...] w obrębie C. w gminie K., na istniejącej wieży kratowej typu BOT-E2 60 o wysokości całkowitej 61,95 m n.p.t. Planuje się wykonanie instalacji radiokomunikacyjnej operatora, która składać się będzie z anten sektorowych (3 sztuki), anteny radioliniowej (1 sztuka), modułów radiowych - 5 szt.; zlokalizowanych na wieży w pobliżu projektowanych anten sektorowych, anteny GPS mocowanej na wysokości 3 m n.p.t., wsporników pod projektowane anteny sektorowe, radiolinię i moduły radiowe oraz antenę GPS, urządzeń sterujących zamkniętych w systemowych szafach u podnóża wieży na systemowych ramach stalowych wyposażonych w podesty obsługowe, drabinki kablowe: odcinki poziome przy urządzeniach i pionowy o szerokości 20 cm wzdłuż trzonu wieży, ogrodzenia urządzeń sterujących o wymiarach 4,1 x 2,3 m, podestu obsługowego na poziomie 51,8 m n.p.t. Decyzją nr AB.6743.416.2024 z dnia 26 kwietnia 2024 r. Starosta Starogardzki wniósł sprzeciw w sprawie ww. zgłoszenia. W uzasadnieniu organ przypomniał, że zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) ustawy Prawo budowlane nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, a wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno - użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m. A zatem ze zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę korzystać może tylko "instalacja urządzeń". Przez urządzenia budowlane, zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne. Zgodnie zaś ze Słownikiem Języka Polskiego wydawnictwa PWN "instalacja" to zespół przewodów i urządzeń doprowadzających elektryczność, gaz, wodę itp. do jakichś obiektów lub pomieszczeń. Powołując się na orzecznictwo Starosta wskazał, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę może tym samym dotyczyć nieskomplikowanych technicznie zamierzeń budowlanych, które są związane z użytkowaniem obiektu budowlanego, na którym mają być lokalizowane. Objęta zgłoszeniem inwestycja jest w zasadzie budową nowej stacji bazowej, innego operatora niż ten, który pierwotnie uzyskał pozwolenie na budowę, z wykorzystaniem istniejącej wieży kratowej, nie służącym użytkowaniu obiektu na którym ma być zainstalowana, a zatem nie jest "urządzeniem". W ocenie organu roboty objęte zgłoszeniem wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż przepis art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego może mieć wyłącznie zastosowanie w przypadku instalowania na obiekcie budowlanym urządzeń i instalacji, które nie emitują do środowiska fal elektromagnetycznych, mają wyłącznie charakter urządzeń odbiorczych, jak np. anteny do odbioru programów telewizyjnych czy radiowych. Czym innym jest bowiem montaż pojedynczego urządzenia, w tym urządzenia komunikacyjnego, na istniejącym obiekcie budowlanym, a czym innym montaż takich urządzeń na obiekcie budowlanym, który jako całość funkcjonalno-użytkowa stanowi odrębny obiekt budowlany czyli stację bazową telefonii komórkowej. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora decyzją nr WI-I.7843.1.84.2024.TK z dnia 7 sierpnia 2024 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał stan sprawy, wymienił wszystkie projektowane elementy planowanej instalacji radiokomunikacyjnej i wskazał, że kwestią sporną pozostaje, czy zakres prowadzonych robót budowlanych, w tym montaż wymienionych elementów instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej na istniejącej wieży, stanowi wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m, o których mowa art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Wojewody z przedłożonej przez inwestora dokumentacji wynika, że planowana inwestycja stanowi w rzeczywistości rozbudowę istniejącej już stacji bazowej telefonii komórkowej (operatora P.) umożliwiającej nadawanie sygnału oraz emitującej pole elektromagnetyczne. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że zgłaszane zamierzenie mieści się w zakresie art. 29 ust. 2 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego, gdyż ustawodawca nie wskazał, że wyjściowym obiektem budowlanym nie może być istniejąca już wieża telekomunikacyjna innego operatora. Skoro zaś ustawodawca wskazał na możliwość instalacji urządzeń "niestanowiących całości techniczno-użytkowej", to w sposób oczywisty instalowane urządzenia wraz z istniejącym już obiektem budowlanym mogą taką całość utworzyć. Mając na uwadze istniejący stan faktyczny, roboty te należy kwalifikować jako rozbudowę już istniejącej stacji bazowej. Ostatecznie ustalenia te potwierdzają, że rodzi to konieczność realizacji inwestycji w oparciu o uzyskane pozwolenie na budowę i uzasadnia wniesienie sprzeciwu w sprawie zgłoszonych robót budowlanych na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Następnie organ odwoławczy przytoczył art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Jako roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 ustawy). Z kolei w myśl art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z uwagi na montaż dodatkowego osprzętu w postaci antenowych konstrukcji wsporczych, anten sektorowych, okablowania urządzeń sterujących na istniejącej stacji bazowej, uwzględniając aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, należy mówić o rozbudowie obiektu budowlanego, którego budowa nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W szczególności należy przyjąć, że z uwagi na planowaną instalację elementów, w tym głównie trzech anten sektorowych, dojdzie do zmiany parametrów stacji bazowej w zakresie zmiany rozkładu pól elektromagnetycznych oraz zwiększenia sumarycznej mocy anten. Dodatkowo Wojewoda zauważył, że w złożonym opracowaniu nie przedstawiono żadnych obliczeń zasięgów pól elektromagnetycznych ani też nie zobrazowano ich zasięgu na mapie. Nie sposób więc ocenić, czy zasięg ww. pól nie sięga nieruchomości sąsiednich, co powodowałoby konieczność rozważenia ewentualnego udziału w postępowaniu dodatkowych stron posiadających nieruchomości w tym obszarze, a co może zostać zapewnione wyłącznie w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę bądź przebudowę obiektu budowlanego. Co prawda w złożonym opracowaniu zawarto stwierdzenie: "promieniowanie elektromagnetyczne wytwarzane przez projektowane instalacje nie ograniczy użytkowania działek sąsiednich. Pola elektromagnetyczne o ponadnormatywnym poziomie (o wartościach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. 2019 poz. 2448) wystąpią jedynie w miejscach niedostępnych dla ludności", to jednak stwierdzenie to nie zostało poparte żadnymi danymi, obliczeniami ani też rysunkami pozwalającymi na ocenę tego stanowiska. Wobec powyższego nie ma znaczenia, skądinąd błędne, stanowisko organu I instancji, iż omawiany w niniejszej sprawie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego ma zastosowanie wyłącznie w przypadku instalowania urządzeń i instalacji, które nie emitują do środowiska fal elektromagnetycznych, a mają wyłącznie charakter urządzeń odbiorczych. Bez znaczenia pozostaje także zastosowanie w uzasadnieniu decyzji Starosty pojęć "urządzenia", w oparciu o art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane oraz "instalacji", w oparciu o Słownik Języka Polskiego PWN, gdyż w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) wyraźnie wskazano na urządzenia, z dodatkowym osobnym wyróżnieniem antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych oraz osprzętem i urządzeniami zasilającymi. Zasadnym jest natomiast stanowisko, iż objęta zgłoszeniem inwestycja jest w zasadzie budową nowej stacji bazowej z wykorzystaniem istniejącej wieży kratowej, a tym samym stanowi rozbudowę istniejącego obiektu. Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę, iż zakres zgłaszanej inwestycji dotyczy także sytuowania urządzeń sterujących, które mają zostać zamknięte w systemowych szafach u podnóża wieży na systemowych ramach stalowych wyposażonych w podesty obsługowe. Tymczasem zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) ustawy Prawo budowlane, zgłoszeniu podlega instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych. Ustawienie urządzeń sterujących zamkniętych w szafach systemowych u podnóża wieży (de facto na poziomie istniejącego terenu) nie może zostać uznane za instalowanie tych urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym. W skardze na powyższą decyzję inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego, zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania w postaci art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, co doprowadziło Wojewodę do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych polegających na uznaniu, że planowana inwestycja skarżącego stanowi rozbudowę istniejącej wieży i wymaga pozwolenia na budowę; 2) przepisów prawa materialnego w postaci: a) art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że wniesienie sprzeciwu przez Starostę do zgłoszonych robót budowlanych było działaniem prawidłowym, w sytuacji gdy planowana inwestycja stanowi wyłącznie modernizację istniejącej wieży kratowej, a zatem przedsięwzięcie wymagające jedynie zgłoszenia budowy, a nie wydania pozwolenia na budowę; b) art. 3 ust. 6 w związku z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) ustawy Prawo budowlane polegające na błędnej wykładni, skutkującej uznaniem, że montaż projektowanych elementów instalacji radiotelekomunikacyjnej na istniejącej wieży kratowej typu BOT-E2 60.stanowi rozbudowę istniejącej wieży kratowej, co wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, gdy w istocie planowana inwestycja stanowi jedynie modernizację już istniejącej wieży, stanowiącej własność skarżącej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z załączonym do zgłoszenia budowy projektem budowlanym, planowana przez skarżącą inwestycja polegać ma na instalacji urządzeń radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej na już istniejącej wieży OTP. Następnie skarżąca wskazała sumaryczny wykaz projektowanych elementów instalacji radiotelekomunikacyjnej i wyjaśniła, że wieża ma konstrukcję kratownicy przestrzennej o podstawie trójkąta równobocznego o długości boku u podstawy wieży 6,1 m. Trzon wieży składa się z 10 segmentów o wysokości 6,0 m każdy. Segmenty składają się ze skręconych elementów rurowych - krawężników, krzyżulców i prętów poziomych. Najniższy segment zamocowany jest do kotew fundamentowych, wyniesionych ponad poziom terenu do wysokości montażu +0,45m. Kotwy fundamentowe zakotwiono w żelbetowej kołowej płycie fundamentowej oraz żelbetowych cokołach. Poziom posadowienia płyty to 1,7 m p.p.t. Obecnie na wieży znajduje się instalacja radiokomunikacyjna sieci P. - w górnej części wieży usytuowanych jest 9 anten sektorowych i 1 antena radioliniowa, a także 12 modułów radiowych RRU. U podnóża wieży usytuowano 2 komplety urządzeń sterujących oraz rozdzielnicę TBSB. Wieża jest ogrodzona po swoim obrysie do wysokości 2,12 m n.p.t., a dostęp do jej wnętrza umożliwia furtka wbudowana w jedną ze ścian ogrodzenia. Planowane przedsięwzięcie polega więc w istocie na montażu dodatkowych elementów instalacji - radiotelekomunikacyinych oraz konstrukcji wspornych celem modernizacji infrastruktury OPL. Nie sposób zgodzić się więc z organem II instancji jakoby planowana inwestycja stanowiła rozbudowę już istniejące stacji bazowej telefonii komórkowej. W ocenie skarżącej organ błędnie zakwalifikował planowane przedsięwzięcie jako rozbudowę istniejącego obiektu o urządzenia telekomunikacyjne, gdy w istocie w niniejszej sprawie nie dojdzie do rozbudowy istniejącej stacji bazowej, a jedynie do powstania nowych elementów oraz konstrukcji wsporczych na istniejącej już wieży kratowej. Skoro bowiem planowana inwestycja polega jedynie na montażu anten sektorowych (3 szt.), anteny radioliniowej (1 szt.) oraz innych jednostek wraz z urządzeniami sterującymi oraz pozostałymi elementami dróg kablowych oraz zakłada także położenie ogrodzenia okalającego urządzenia sterujące, zlokalizowane u podnóża wieży, to projektowane urządzenie odpowiada w pełni dyspozycji z art. 29 ust. 3 lit. a) ustawy Prawo budowlane. Ponadto skarżąca zauważyła, że w dniu 19 września 2020 r. wszedł w życie przepis art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego, wprowadzony przez art. 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471) stanowiący: "Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m". Nowelizacja ta ostatecznie przesądziła, że roboty budowlane polegające na wymianie lub umieszczaniu na istniejących masztach nowych anten niewątpliwie kwalifikowane być powinny, w myśl art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego, jako wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu, nie zaś jako dokonanie przebudowy, czy też rozbudowy. Interpretacja aktualnie obowiązujących przepisów nie może nie uwzględniać kolejnych nowelizacji i nie może pomijać celu ich wprowadzenia - likwidowania przeszkód inwestycyjnych w rozwoju systemu telekomunikacyjnego. Dodatkowo, z samego brzmienia powyższego przepisu wynika, że począwszy od dnia 19 września 2020 r. również "instalowanie na obiektach budowlanych antenowych konstrukcji wsporczych", wymaga jedynie zgłoszenia, gdyż ustawodawca zrezygnował z wyodrębniania wolno stojących antenowych konstrukcji wsporczych (ich wykonywanie stanowiło budowę). Oznacza to, że począwszy od dnia 19 września 2020 r. wykonanie nowej stacji bazowej, obejmującej umieszczenie na budynku antenowej konstrukcji wsporczej instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m - wymaga jedynie zgłoszenia. Zatem, w ocenie skarżącej, z powyższych rozważań jednoznacznie wynika, że straciło aktualność dotychczasowe orzecznictwo, w którym wyrażano pogląd, że zamierzenie budowlane polegające na wykonaniu nośnika i zainstalowania na nim urządzeń obejmuje szerszy zakres robót niż tylko instalacja i wiąże się z już budową obiektu budowlanego (budowli), a więc z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji zamierzone roboty budowlane nie stanowią wykonania rozbudowy nowej stacji bazowej, lecz modernizację dotychczasowego urządzenia, objętego hipotezą normy art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) ustawy Prawo budowlane. Wprowadzając nowelizację, intencją ustawodawcy było zatem objęcie dyspozycją ww. przepisu również stacji bazowych telefonii komórkowej, jako zorganizowanej całości techniczno-użytkowej składającej się z urządzeń instalowanych na obiekcie budowlanym. Wykładnia tego przepisu każdorazowo wymaga uwzględnienia okoliczności faktycznych konkretnej sprawy a dokonując kwalifikacji prawnej robót budowlanych nie można czynić tego automatycznie, niezależnie od szczegółowych technicznych założeń inwestora. Zresztą już sama treść art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego wskazuje na wyraźne rozróżnienie wśród robót budowlanych prac polegające na "przebudowie", "montażu", czy też "remoncie". W konsekwencji, użyte w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawo budowlane pojęcie "instalowanie" obejmuje nie tylko przypadki, gdy w ramach prowadzonych robót budowlanych do konstrukcji wsporczej już istniejącej stacji bazowej montuje się nowe urządzania, o którym mowa w tym przepisie, ale także te wszystkie przypadki, gdzie roboty budowlane polegają na instalowaniu nowych antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanych z tym urządzeń osprzętu i urządzeń zasilających. Reasumując, zaplanowaną przez skarżącego inwestycję należy w całości uznać za zamierzenie podlegające procedurze opisanej w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 7 sierpnia 2024 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Starogardzkiego z dnia 26 kwietnia 2024 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia skarżącej Spółki dotyczącego robót budowlanych. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), dalej jako P.b. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 29 ust. 1 P.b. zawiera katalog obiektów, a ust. 3 katalog robót budowlanych, których budowa/ wykonywanie nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. Natomiast art. 29 ust. 2 P.b. zawiera katalog obiektów, a ust. 4 robót budowlanych, których budowa/ wykonywanie nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. W myśl art. 30 ust. 5 P.b. zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Zgodnie z art. 30 ust. 6 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje; 4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5. W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że skarżąca Spółka (inwestor) dokonała zgłoszenia planowanego zamierzenia budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji (Starosta Starogardzki) wniósł sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. w prawem przewidzianym terminem, a organ odwoławczy (Wojewoda Pomorski) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Sporne w sprawie jest to, czy planowane przez skarżącą roboty polegające na instalacji urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej, dróg kablowych (drabinki kablowe) na istniejącym obiekcie budowlanym (wieża kratowa) oraz u podnóża wieży - wolnostojących szaf teletechnicznych – mogą być objęte zgłoszeniem (jak wywodzi skarżąca), czy też wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, co stanowiło podstawę wydania sprzeciwu (jak orzekły organy obu instancji). Przy czym skarżąca powołuje się na obowiązujący od 19 września 2020 r. art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) P.b., zgodnie z którym wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia. Z kolei zdaniem Starosty planowane przedsięwzięcie "jest w zasadzie budową nowej stacji bazowej, innego operatora niż ten który pierwotnie uzyskał pozwolenie na budowę, z wykorzystaniem istniejącej wieży kratowej, nie służącym użytkowaniu obiektu na którym ma być zainstalowana." W ocenie Wojewody zaś "planowana inwestycja stanowi w rzeczywistości rozbudowę istniejącej już stacji bazowej telefonii komórkowej [...] umożliwiającej nadawanie sygnału oraz emitującej pole elektromagnetyczne." Skład orzekający w pełni popiera stanowisko ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż przy kwalifikowaniu danych robót do kategorii instalowania, montażu, czy budowy nie ma miejsca na automatyzm. W każdym przypadku właściwe zakwalifikowanie takich robót musi poprzedzać szczegółowa analiza technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji lub zrealizowanego (zob. wyrok NSA z 18 września 2024 r. sygn. II OSK 1607/24 i przywołane w nim orzecznictwo; dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, możliwość skorzystania z trybu zgłoszenia (art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b.) warunkowana jest charakterem planowanej inwestycji i może nastąpić tylko wówczas, gdy umiejscowienie instalacji na obiektach budowlanych nie stanowi budowy tych obiektów (zob. odpowiednio wyroki NSA: z 12 października 2016 r. sygn. II OSK 3341/14; z 16 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1424/15; z 22 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1494/15; z 19 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 848/16 – które odwołują się do nieobowiązującej już treści art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. dotyczącego instalowania urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych, jednakże w odniesieniu do pojęcia "instalowania na obiektach budowlanych antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych" pozostają aktualne). A zatem w każdej sprawie należy rozgraniczyć "instalowanie" urządzeń od budowy (rozbudowy, przebudowy) budowli, jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Co więcej, niezależnie od tego, czy instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych zawiera w sobie instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych (nowelizacja art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. z 2010 r.), czy instalowanie stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych (nowelizacja art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. od 25 października 2019 r.), to istotne jest, czy instalowanie tego rodzaju urządzeń prowadzić będzie do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych obiektu budowlanego czy też jego charakterystycznych parametrów np. kubatury. Nowelizacja Prawa budowlanego w tej części, na co wskazuje uzasadnienie projektu ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815), związana była z problemem klasyfikacji poszczególnych typów inwestycji telekomunikacyjnych, a nie zasadniczo zakresem normy prawnej wynikającej z art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. Jej zamiarem było uszczegółowienie rodzaju urządzeń jakie mogą być instalowane na obiektach budowlanych. Nowelizacją tą nie przesądzono aby co do zasady budowa (rozbudowa) stacji bazowej była możliwa bez pozwolenia na budowę. W dalszym ciągu przepis ten dotyczy problematyki "instalowania na obiektach budowlanych." Aktualne zatem pozostają podglądy wyrażane na tle przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. (obowiązującego do 18 września 2020 r.), który został zastąpiony art. 29 ust. 3 pkt 3 plit. a P.b.). A zatem zakwalifikowanie określonych robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych może nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów. Podkreślenia wymaga, że art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) P.b. ma zastosowanie jedynie do tego rodzaju robót budowlanych, które polegają na instalowaniu, a więc prostym montowaniu (zakładaniu, umieszczaniu) określonych urządzeń (np. radiokomunikacyjnych) na istniejących legalnie obiektach budowlanych. Zakresem przedmiotowym powyższego przepisu nie są objęte złożone roboty budowlane obejmujące nie tylko instalowanie nowych urządzeń, lecz także deinstalowanie już istniejących urządzeń, na skutek których dojdzie do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych stacji, gdyż tego rodzaju kumulacja prac budowlanych wykracza poza warunki zwolnienia wynikającego z art. 29 P.b. (zob. wyrok NSA z 6 lipca 2022 r. sygn. II OSK 1967/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie NSA, iż "instalowanie" jest innym rodzajem robót budowlanych, niż rozbudowa, przebudowa, czy remont. Definiowane jest jako montowanie urządzeń technicznych, a synonimy tego słowa to montować, podłączać, zamontowywać, zakładać. Pojęcie instalowanie odnosi się do wykonywania robót budowlanych polegających na umocowaniu (połączeniu, złączeniu) jakiegoś elementu do istniejącej już konstrukcji nośnej. Wyraz "instalowanie" oznacza zatem wykonywanie prostych prac odnoszących się np. do poszczególnych elementów stacji bazowej, jej pojedynczych urządzeń lub konstrukcji, a nie do budowy takiej stacji jako całego zamierzenia budowlanego. Pojęcie "instalowanie" stanowi roboty budowlane wykonywane na istniejących już obiektach, które służą za nośnik dla owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Natomiast zamierzenie budowlane polegające na wykonaniu nośnika i zainstalowaniu na nim urządzeń – obejmuje szerszy zakres robót niż tylko instalacja i może wiązać się już z budową obiektu budowlanego (budowli), a więc z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r. sygn. II OSK 2786/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 3 P.b.), a tym samym stanowi obiekt budowlany wymagający zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. pozwolenia na budowę (zob. wyroki NSA z: 21 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1224/14; 15 lutego 2017 r. sygn. II OSK 596/17; 20 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 1148/15; 12 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 1389/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) P.b. (podobnie jak wcześniej art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b.) nie ma zastosowania do robót budowlanych stanowiących budowę (rozbudowę, przebudowę) stacji bazowej telefonii komórkowej, bowiem zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W myśl art. 3 pkt 7 P.b. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a). Remont oznacza zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8). Jednocześnie należy zaznaczyć, że wskazanie parametrów charakterystycznych w ww. art. 3 pkt 7a P.b. ma charakter jedynie przykładowy, zaś w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej do tego rodzaju parametrów zaliczyć niewątpliwie należy moc EIRP anten zamontowanych na danym obiekcie budowlanym. To właśnie te parametry, w powiązaniu z wysokością obiektu i wysokością zamontowania na nim anten, przesądzają o wypełnianiu przez daną stację bazową jej funkcji, jaką jest emisja i odbiór fal elektromagnetycznych o określonych częstotliwościach, a więc muszą być uznane za charakteryzujące daną stację. Jeśli zamontowanie na wieży anten nie skutkuje zmianą charakterystycznych parametrów użytkowych stacji bazowej telefonii komórkowej, to działanie takie spełniałoby wymogi zakwalifikowania go jako "przebudowy" obiektu budowlanego, zaś w przypadku zmiany tychże charakterystycznych parametrów musiałoby być kwalifikowane jako jej "rozbudowa". Błędne jest zatem stanowisko, które prowadzi do wniosku, że dozwolone jest zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy roboty te stanowią rozbudowę lub przebudowę tego obiektu budowlanego, a więc niezależnie od zmiany parametrów obiektu, na którym zamontowano nową konstrukcję. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo orzekły, iż planowany przez skarżącą Spółkę zakres prac polegający na instalacji urządzeń – w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej, dróg kablowych (drabinki kablowe) – na istniejącym obiekcie budowlanym (wieża kratowa) oraz u podnóża wieży (wolnostojących szaf teletechnicznych) wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (a nie zgłoszenia, jak uczyniła to skarżąca). Zakres opisanych prac wskazuje na rozbudowę istniejącego obiektu (wieży kratowej), gdyż doprowadzą one do zmiany parametrów obiektu budowlanego w zakresie zmiany rozkładu pól elektromagnetycznych oraz zwiększenia mocy sumarycznej anten, co nie podlega zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przypomnieć bowiem należy, że planowana inwestycja zakłada wykonanie instalacji radiokomunikacyjnej operatora, która m.in. będzie składać się z anten sektorowych (3 sztuki), anteny radioliniowej (1 sztuka), modułów radiowych (5 sztuk) i anteny GPS. Co więcej, w sytuacji, w której posadowienie (budowa) samej stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z zainstalowaniem na niej anten wymaga pozwolenia na budowę, to dodatkowe zainstalowanie kolejnych anten sektorowych sieci komórkowej, wraz z osprzętem, stanowi w takiej sytuacji przebudowę lub rozbudowę pierwotnej budowli (zob. wyrok NSA z 4 marca 2025 r. sygn. II OSK 1799/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, przepis, na który powołuje się skarżąca, tj. art. 29 ust. 3 pkt 3 pkt. a) P.b. może mieć zastosowanie do modernizacji istniejących już konstrukcji urządzeń radiokomunikacyjnych, jeżeli na przykład ma dojść do wykonania robót budowlanych polegających na demontażu części anten zainstalowanych na wieży antenowej i montażu anten nowych o podobnych mocach – w ramach prac konserwacyjnych, naprawczych bądź innowacyjnych, czy też w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń na obiektach budowlanych, a nie budowy czy przebudowy takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej (zob. wyrok NSA z 21 maja 2024 r. sygn. II OSK 539/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sprawie istotne jest jednak to, że zrealizowane przez skarżącą prace dotyczyły stacji bazowej telefonii komórkowej (wybudowanej wcześniej), a doposażenie stacji o nowe anteny sektorowe zmieniło jej parametry użytkowe i techniczne. Ponadto trafnie zauważył Wojewoda, że zakres zgłaszanej inwestycji dotyczy również sytuowania urządzeń sterujących, które mają zostać zamknięte w systemowych szafach u podnóża wieży na systemowych ramach stalowych wyposażonych w podesty obsługowe. Takie zaś prace, tj. u podnóża wieży, czyli na poziomie istniejącego terenu, nie mogą zostać uznane za instalowanie urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym w myśl art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) P.b. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z wnioskiem skarżącej zawartym w piśmie z 22 listopada 2024 r. oraz wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ.