II SA/Bd 36/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Rektora Uniwersytetu/Politechniki/Akademii z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie ponownego przyjęcia na studia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu M. K. w T. z dnia [...] października 2020 r., nr [...] 2020/21. Decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], Dziekan Wydziału Prawa i Administracji [...] w T. na podstawie m.in. § 62, § 63 ust. 1 i § 84 uchwały Nr [...] Senatu [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. - Regulamin studiów [...] w T. (Biuletyn Prawny [...] z 2019 r., poz. [...] ) - wyraził zgodę na ponowne przyjęcie K. S. (dalej określana jako Skarżąca) na rok II niestacjonarnych studiów jednolitych magisterskich na kierunku prawo w roku akademickim 2020/2021, zobowiązując ją do zdania egzaminów i uzupełnienia różnic programowych we wskazanym okresie (do 20.09.2021 r.). Ponadto, poinformował o wysokości opłaty za zajęcia. Odwołanie od wskazanej decyzji złożyła Skarżąca, wskazując, że się z nią nie zgadza i podnosząc, że wymagane przedmioty zostały już przez nią zaliczone. Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...], Rektor [...] w T. na podstawie § 62, § 63 ust. 1, § 84 uchwały nr [...] Senatu [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Regulamin studiów [...] w T. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i wskazał, że okoliczności wskazane w odwołaniu nie mogą być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Obowiązkiem studenta jest realizacja programu studiów obowiązującego w momencie wznawiania studiów, a nie w pierwotnej rekrutacji. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do dyplomowania absolwentów niespełniających wymogów określonych obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności art. 76 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2020 r. poz. 85 ze zm.). Zgodnie z § 63 ust. 1 pkt 3 Regulaminu studiów [...] , student zobowiązany jest do zaliczenia przedmiotów wynikających z różnic programowych. Skargę na powyższą decyzję złożyła Skarżąca, wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca podkreśliła, że wymagane programem studiów przedmioty zostały już przez nią zaliczone w latach 1997-2002. Przerwa w kontynuowaniu studiów była spowodowana chorobą i brakiem środków finansowych na pokrycie czesnego za studia zaoczne. Wskazała, że decyzje wydawane przez uczelnię posiadały uchybienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że Skarżąca została przyjęta na studia niestacjonarne na Wydziale Prawa i Administracji na kierunku prawo w 1997 r. W okresie od 1997 do 2020 r. wielokrotnie była skreślana z listy studentów i ponownie przyjmowana na studia poza trybem rekrutacji. Ostatnie skreślenie z listy studentów nastąpiło na podstawie decyzji Dziekana Wydziału Prawa i Administracji z [...].09.2018 r. Pismem z [...].09.2020 r. Skarżąca złożyła wniosek o wyrażenie zgody na wznowienie studiów. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 85 ze zm., dalej powoływana jako pswn), podstawą systemu szkolnictwa wyższego i nauki jest m.in. autonomia uczelni. Stosownie do postanowień art. 9 ust. 2 pswn, uczelnia jest autonomiczna na zasadach określonych w ustawie. Autonomia uczelni, wynikająca wprost z art. 70 ust. 5 Konstytucji, obejmuje wszystkie obszary jej działania i przejawia się zarówno w aspekcie akademickim, obejmującym obszar badawczy oraz dydaktyczny, jak i w aspekcie organizacyjnym, który odnosi się m.in. do możliwości kształtowania swojego ustroju wewnętrznego. Ingerencja w działalność uczelni możliwa jest jedynie w przypadkach przewidzianych ustawą. Przepisy pswn nie stanowią żadnych regulacji odnoszących się do wznowienia studiów, to jest ponownego przyjęcia na studia poza trybem rekrutacji. Podstawa prawna umożliwiająca wznowienie studiów wynika zatem wyłącznie z przepisów wewnętrznych uczelni, to jest regulaminu studiów (por. wyrok NSA z 15.12.2017 r., l OSK 1492/17). W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę wznowienia studiów określają przepisy uchwały nr [...] Regulamin studiów [...] , a konkretnie regulacje, o których mowa w § 62 i 63. Stosownie do postanowień § 63 ust. 1 Regulaminu: "1. W przypadku ponownego przyjęcia na studia, o którym mowa w § 62, dziekan w drodze decyzji określa: 1) semestr lub rok studiów, na który wpisuje studenta; 2) osiągnięte przez studenta efekty uczynią się i punkty ECTS, które mogą być zaliczone na poczet programu studiów obowiązującego w momencie ich wznawiania; 3) przedmioty do uzupełnienia wynikające z różnic programowych i zmiany efektów uczenia się wraz z terminami ich zaliczenia.". Wskazana powyżej zasada autonomii uczelni skorelowana jest z zasadą wynikającą z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako ppsa), który przewiduje możliwość orzekania przez sąd administracyjny w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, przy czym istotne jest, że chodzi w tym przepisie wyłącznie o sprawy, w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę działalności administracji publicznej. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie stanowi o właściwości sądów administracyjnych do kontroli i stosowania środków wobec rozstrzygnięć organów uczelni w przedmiocie wznowienia studiów. Rozstrzygnięcia organów uczelni w przedmiocie wznowienia studiów nie stanowią również decyzji, do których stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. dalej powoływana jako kpa) ani też innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 ppsa, co ewentualnie mogłoby uzasadniać kognicję sądu administracyjnego w granicach postanowień art. 3 ppsa. W obecnym stanie prawnym, pod rządami pswn, w szeroko rozumianym procesie postępowań w sprawie przyjęć na studia, skarga przysługuje jedynie w przypadku odmowy przyjęcia na studia (art. 72 ust. 3). Z powyższych względów skarga powinna zostać odrzucona. Na wypadek stwierdzenia przez Sąd, że nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi, organ wskazał, że Skarżąca niewłaściwie utożsamia zmiany przepisów prawnych lub ich brak z programem studiów i różnicami programowymi. Program studiów różni się obecnie od programu studiów, który Skarżąca realizowała wcześniej. Obowiązkiem studenta jest realizacja programu studiów obowiązującego w momencie wznowienia studiów, a nie pierwotnej rekrutacji. Skarżąca przyjęta została na studia w 1997 r., wielokrotnie, wznawiała je i była ze studiów skreślana, kierowana była także na powtarzanie semestrów. W świetle konieczności uzyskania efektów kształcenia, zgodnie z obowiązującymi przepisami, długoletni okres studiowania i wcześniejsze zaliczanie przedmiotów nie mogło stanowić przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji Dziekana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Wbrew twierdzeniom organu, od zaskarżonej decyzji przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. Sam organ jest w tym zakresie niekonsekwentny, wskazując w odpowiedzi na skargę, że wydał decyzję, zatem akt podlegający kontroli sądowoadmimistracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa). Niewątpliwie autonomia uczelni jest podstawową z zasad szkolnictwa wyższego zgodnie z art. 3 ust. 1 pswn. To właśnie Konstytucja RP zgodnie z art. 70 ust. 5 zapewnia tę autonomię szkół wyższych na zasadach określonych w ustawie. Autonomia nie oznacza przy tym dowolności w kształtowaniu rekrutacji. Jak słusznie wskazuje się w doktrynie, przyjęcie na studia (a za takie należy, biorąc pod uwagę jego skutki, uznać również ponowne przyjęcie na studia) następuje w drodze wpisu na listę studentów – ta decyzja powinna też być uznana za decyzję administracyjną, mimo że brzmienie art. 70 ust. 3 sugeruje, iż tylko decyzja o odmowie wpisu jest decyzją administracyjną; jeżeli nie jest ona decyzją administracyjną, byłaby czynnością materialnotechniczną o statusie trudnym do określenia ze względu na obecne brzmienie art. 3 § 4 ppsa (J. M. Zieliński [w:] H. Izdebski, J. M. Zieliński, Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Komentarz, Warszawa 2019, art. 72). Również w orzecznictwie przyjmuje się, że decyzje o przyjęciu (odmowie przyjęcia) na studia akademickie są uznawane za indywidualne akty administracyjne - decyzje administracyjne (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 25.08.2020 r., II SA/Wa 2548/19, LEX nr 3075996). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić trzeba, że zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o odrzucenie skargi nie był zasadny. Nie ulega wątpliwości, że decyzja o ponownym przyjęciu na studnia stanowi decyzję o charakterze uznaniowym, co wynika chociażby z treści § 62 ust. 1 Regulaminu studiów [...] , stosownie do którego osoba skreślona z listy studentów drugiego lub wyższego roku, może(!) zostać ponownie przyjęta na studia. W orzecznictwie powszechnie kładzie się szczególny nacisk na konieczność dokładnego uzasadnienia takich decyzji. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa, obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej jest między innymi jej uzasadnienie prawne. Zgodnie zaś z § 3 art. 107 kpa, uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z 12.05.2000 r., I SA/Kr 856/98). Uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji, winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby przekonać je o jej słuszności. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest zatem właśnie uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Co istotne, obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym - w tym zakresie - orzecznictwie (por. wyroki WSA w Poznaniu z 13.02013 r., IV SA/Po 1039/12, WSA w Krakowie z 15.01.2015 r., II SA/Kr 1496/14, WSA w Gorzowie Wlkp. z 28.08.2014 r., II SA/Go 441/14, w Olsztynie z 6.05.2014 r., II SA/Ol 257/14). Jak zasadnie wskazuje NSA w wyroku z 7.01.2009 r., II SA/Wa 1245/08: "Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy". Należy wyjaśnić, że istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zawartą w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności, jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy w pełnym jej zakresie. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W wyroku z 22.04.1998 r., I SA/Lu 21/98, NSA przyjął, że na organie odwoławczym ciąży również obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 kpa, przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów odwołania. Natomiast w wyroku z 20.12.1999 r. IV SA 274/97, NSA stwierdził, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego o podstawowym znaczeniu jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego wymogów tych nie spełnia. Biorąc pod uwagę treść decyzji organu I instancji, nakładającej na Skarżącą obowiązek zdania licznych egzaminów i uzupełnienia różnic programowych, argumenty za tym przemawiające powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji takiej zatem wynikać musi między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Skarżąca kwestionowała zasadność nałożenia na nią obowiązku zdania konkretnych egzaminów i uzupełnienia różnic programowych i okoliczność ta całkowicie pozostała poza rozważaniami organów obu instancji. Jak wskazał organ odwoławczy, program studiów różni się obecnie od programu studiów, który Skarżąca realizowała wcześniej – nie wyjaśnia przy tym, w jaki sposób ustalił te rożnice. Tym samym brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu i istotnych okoliczności spornych w sprawie, stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu (por. wyrok WSA w Kielcach z 28.02.2013 r. II SA/Ke 56/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 15.03.2012 r., III SA/Wr 693/11). Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić trzeba, że nie jest zadaniem Sądu wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 kpa. W analizowanej sprawie organ praktycznie nie odniósł się do żadnego z zarzutów podnoszonych przez stronę. Decyzja organu I instancji (Dziekana Wydziału Prawa i Administracji) w zasadzie nie zawiera uzasadniania. Nie zostały zatem wyjaśnione stronie motywy rozstrzygnięcia. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organu II instancji (Rektora [...] w T.) organ ten poświęcił tej kwestii jedynie kilka zdań, wskazując na przebieg postępowania w sprawie i wyjaśniając, że okoliczności wskazane w odwołaniu nie mogą być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ jedynie arbitralnie stwierdził, że obowiązkiem studenta jest realizacja programu studiów obowiązującego w momencie wznawiania studiów, a nie w pierwotnej rekrutacji. Organ uniemożliwił tym samym stronie poznanie swego toku rozumowania, utrudniając możliwość polemiki ze swoimi twierdzeniami, a następnie możliwość zweryfikowania swojego stanowiska przez sąd administracyjny. Biorąc pod uwagę powyższe, przedwczesne byłoby merytoryczne ustosunkowanie się przez Sąd do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze przed poznaniem motywów, jakimi kierował się organ, wydając zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji uwzględni powyższe rozważania i rozstrzygnie sprawę co do istoty, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 kpa, a w szczególności odniesie się do wszystkich zarzutów skargi w sposób umożliwiający poznanie Skarżącej, a następnie ewentualnie sądowi administracyjnemu, powodów nieuwzględnienia (lub też uwzględnienia) tychże zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID- 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.