II SA/Bd 380/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi A. A., A. K., A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji dotyczącej lokalizacji zjazdu publicznego oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. A. i R. A., A. i A. K. oraz A. i M. G. wystąpili do Miejskiego Zarządu Dróg o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. o lokalizacji zjazdu publicznego z ul. [...] (działka nr [...]) na działkę nr [...] do budowanego pawilonu handlowo-usługowego. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, że decyzja naruszyła art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2096 – dalej "k.p.a.") poprzez nieuwzględnienie ich jako stron postępowania, mimo że inwestycja w sposób oczywisty będzie oddziaływać na ich nieruchomości przez radykalne zwiększenie ruchu samochodowego na ul. [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta T. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. wydanej przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w T. w przedmiocie lokalizacji zjazdu publicznego z ul. [...] na działkę nr [...] do budowanego pawilonu usługowo-handlowego położonego przy ul. [...] w T. ( na działkach nr [...], obręb [...] oraz dz. nr [...], obręb [...]). Organ I instancji wskazał, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o wydanie zgody na wykonanie zjazdu na drogę publiczną tj. ul. [...], albowiem stroną w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 – dalej "u.d.p.") jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntu przyległego do drogi, na który zjazd został zlokalizowany. Jak podniósł organ, wnioskodawcy nie wykazali nadto interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawcy zarzucili naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 29 u.d.p. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie interesu prawnego wnioskodawców i nieprawidłowe przyjęcie, że nie są oni stroną postępowania, art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy – okoliczności spodziewanego zwiększenia ruchu samochodowego na ul. [...] i wpływu powyższego na zagrożenie życia i zdrowia mieszkańców; oraz art. 6, 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego i jego niekompletne zebranie. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego w sprawie oraz treści art. 145 § 1 pkt 4, 145 § 2 k.p.a. i art. 29 u.d.p., organ odwoławczy stwierdził, że art. 29 ust. 1 u.d.p. stanowi materialnoprawną podstawę do uznania za stronę postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej do drogi, z której ma zostać urządzony zjazd. W ocenie organu odwoławczego z przepisu tego nie wynika interes prawny innych podmiotów, który statuowałby ich przymiot strony prowadzonego postępowania. Organ stwierdził, że interesu prawnego wnioskodawców nie można w rozpatrywanej sprawie wywieść z § 177 i 181 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, albowiem przepisy te regulują kwestie projektowania dróg, które nie są przedmiotem niniejszego postępowania. Wskazał, że podnoszone okoliczności związane z wpływem na otoczenie inwestycji realizowanej na działce, na której ma być zlokalizowany zjazd, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego zezwolenia na lokalizację zjazdu. Merytoryczne zarzuty, w ocenie Kolegium, nie mogą być przedmiotem jego rozważań, na obecnym etapie postępowania weryfikowane są bowiem jedynie przesłanki wznowienia. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. A. A., A. K. oraz A. G. (skarżące), zaskarżyły powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie, oddalenie wniosku o lokalizację zjazdu w spornym miejscu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżące powieliły zarzut naruszeń przepisów wskazanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniosły, że decyzja wydana na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p. ma charakter swoistej decyzji o warunkach zabudowy, zaś powołany przepis pełni rolę lex specialis w stosunku do przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w tej sytuacji należy szerzej rozpatrywać kwestię przymiotu strony w postępowaniu. Skarżące wskazały, że źródłem ich interesu prawnego jest art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, albowiem lokalizacja zjazdu wpłynie znacząco na sposób wykonywania prawa własności skarżących na ich nieruchomości poprzez zwiększenie ruchu na ul. [...], wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, hałas oraz zanieczyszczenie powietrza ponad dopuszczalną normę. Podkreśliły, że w sprawa nie dotyczy zjazdu z nieruchomości zabudowanej domem jednorodzinnym, ale zjazdu z dużego parkingu przy obiekcie handlowym. Skarżące wskazały też, że organy obu instancji nie przeanalizowały wpływu lokalizacji zjazdu z parkingu na zwiększenie ruchu drogowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej – "p.p.s.a."), Sąd stwierdził, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadnicza kwestia, będąca podstawą zaistniałego między stronami sporu, dotyczy tego, czy skarżącym przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o lokalizacji zjazdu publicznego, co z kolei ma ich uprawniać do wznowienia postępowania na tej podstawie, że nie brali oni w nim udziału. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Sytuacja opisana w powołanym przepisie stanowi kwalifikowaną wadę ostatecznej decyzji, uzasadniającą odstąpienie od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) poprzez ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie ostatecznie już rozstrzygniętej. Sąd podziela kwestionowaną przez skarżących ocenę organów administracji, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem kwestionowanej przez nich ostatecznej decyzji administracyjnej. Ta konstatacja natomiast uzasadniała orzeczenie o odmowie uchylenia decyzji pierwotnej zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 147 i art. 28 k.p.a. – bez merytorycznego ponownego rozpoznawania sprawy i analizy przesłanek wydania tejże, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa lokalizacji na działce nr [...] zjazdu na drogę publiczną ul. [...] w T.. Należy zauważyć, że Sąd podtrzymuje linię orzeczniczą wyrażoną w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 333/19, w której oddalono skargę właścicieli nieruchomości w analogicznej sprawie. Wskazać należy, że w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i poglądami wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmuje się, że o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Pojęcie strony może być zatem wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny na potrzeby postępowania administracyjnego oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (vide: wyrok z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 428/16 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Co prawda interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego, tym niemniej taką normę materialną zawsze należy przywołać rozstrzygając kwestię istnienia interesu prawnego (vide: wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1007/17 – dostępny jw.). Kwestionowana przez skarżące decyzja z dnia [...] lutego 2017 r., której wzruszenia w trybie wznowieniowym domagają się, została wydana na podstawie art. 21 ust. 1a i art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (publ. jak wcześniej wskazano) z upoważnienia zarządcy dróg publicznych w T. – Prezydenta Miasta T. (art. 19 ust. 5 ww. ustawy). W powołanym przepisie art. 29 u.d.p. ustawodawca wskazuje podmioty zobowiązane do budowy lub przebudowy zjazdu z drogi publicznej oraz reguluje związane z tym procedury. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1738/12 (dostępny jw.), w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 u.d.p. interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., przysługuje co do zasady jedynie właścicielom i użytkownikom nieruchomości przyległych do drogi, do której ma być wykonany lub jest przebudowywany zjazd. Stanowisko to jest już utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreśla się, że z przepisu art. 29 ust. 1 u.d.p., jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p. służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty (vide: wyrok NSA z dnia 12.03.2008 r., sygn. akt I OSK 401/07; - wyrok NSA z dnia 12.06.2019 r., sygn. akt I OSK 1917/17; - wyrok WSA w Białymstoku z 13.12.2012 r., sygn. akt II SA/Bk 699/12; - wyrok WSA w Gdańsku z 30.03.2015 r., sygn. akt II SA/Gd 623/15; - wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3.08.2012 r. sygn. akt II SA/Gl 161/12; - wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20.02.2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1111/12; - wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8.06.2017 r. sygn. akt II SA/Gl 215/17; - wyrok WSA w Łodzi z dnia 26.01.2012 r. sygn. akt III SA/Łd 1113/11; - wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4.09.2019 r. sygn. akt II SA/Bd 333/19). Decydującym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody jest kwestia związana ze sposobem korzystania z drogi, a więc bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. Te czynniki podlegają ocenie nie przez pryzmat naruszenia konkretnych interesów osób trzecich, lecz pod względem możliwości funkcjonowania zjazdu w konkretnej lokalizacji w ruchu drogowym. Właściciele sąsiednich nieruchomości w stosunku do miejsca lokalizacji zjazdu, mają zagwarantowane prawo udziału w innych postępowaniach, w toku procesu inwestycyjnego tj., w postępowaniu w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę. O miejscu lokalizacji przedmiotowego zjazdu stanowi decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] maja 2014r., znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającej pozwolenia P. P. na budowę pawilonu handlowego z częścią biurową i usługową przy ul[...] w T. (działki nr [...] z obrębu [...] oraz [...] i [...] z obrębu [...]), która została zaskarżona w odrębnym postępowaniu, przez skarżące, kwestionujące miejsce spornej lokalizacji zjazdu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wbrew zarzutom skargi, organy obydwu instancji dokonały wystarczającego ustalenia stanu faktycznego i na podstawie prawidłowej wykładni norm prawa mających w sprawie zastosowanie uznały, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu ww. przepisów w sprawie administracyjnej dotyczącej, na wniosek właściciela działki nr [...] zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z tej działki na ulicę [...] w T. (działka nr [...] obr. [...]). Brak jest w tej sprawie w szczególności podstaw prawnych aby stwierdzić, że dotyczy interesu prawnego skarżących – co prawidłowo i szczegółowo wywiodły organy w uzasadnieniach rozstrzygnięć o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej z tego powodu. Niesporna pozostaje w niniejszej sprawie okoliczność, że skarżące nie są właścicielami ani użytkownikami wieczystymi działki nr [...], na zlokalizowanie zjazdu na którą z drogi – ul. [...] - zarządca drogi publicznej udzielił zgody decyzją z [...] lutego 2017 r. Ich nieruchomości (nr. ewid. [...]) zlokalizowane są w sąsiedztwie przedmiotowego zjazdu, przy czym jedynie nieruchomość o numerze [...] przylega do ul. [...], wszystkie zaś wskazane nieruchomości posiadają prawnie określony dostęp do drogi publicznej (u. [...]) poprzez drogę wewnętrzną i wynika to wprost z obowiązującego dla przedmiotowego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie nie tylko zatem nie budzi wątpliwości – wobec literalnej wykładni art. 29 u.d.p. - brak przymiotu strony po stronie skarżących (nie są właścicielami lub użytkownikami gruntu przyległego do drogi, do którego ma zostać wykonany zjazd), ale nie może być również mowy o ewentualnej kolizji, czy uniemożliwieniu korzystania z nieruchomości skarżących wynikającej z lokalizacji spornego zjazdu. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że prawidłowo organy orzekające w sprawie uznały, iż ani z przepisu art. 29 ust. 1 u.d.p., ani z żadnego innego przepisu nie wynika, by w przedmiotowym postępowaniu w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu skarżącym przysługiwał przymiot strony. Tym samym skarżący nie mogą skutecznie domagać się wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przywoływane we wniosku oraz w toku postępowania administracyjnego i powielone w skardze okoliczności faktyczne i przepisy prawa cywilnego i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi, również nie mogą stanowić źródła interesu prawnego skarżących w kwestionowanym postępowaniu. Wskazywać one mogą jedynie, co zasadnie wywiodły organy, na interes faktyczny skarżących związany z jedynie potencjalnym zagrożeniem, obawą o zachowanie bezpieczeństwa właścicieli nieruchomości położonych przy tej samej drodze gminnej z uwagi na zwiększony ruch z powodu funkcjonowania znacznych rozmiarów inwestycji: pawilonu handlowo-usługowego i usytuowaniem jednego ze zjazdów przy tej drodze publicznej. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji (vide: wyrok NSA z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1897/15 – dostępny jw.). Tym samym niezasadne okazały się zarzuty skargi zarówno co do naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych powodów skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 151 p.p.s.a.