II SA/Bd 40/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. D. i M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T.na rzecz skarżącej 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 40/11 Uzasadnienie Decyzją nr [...] z dnia [...] Wójt Gminy L., powołując się na przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust.1, art. 60 ust.1 i 4, art. 61 ust.1, art. 63 ust. 4 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), po rozpatrzeniu wniosku M. i M. D., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [..] w G. na salę imprez okolicznościowych z zapleczem kuchennym. Jak wynika z uzasadnienia decyzji negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy wydano w związku ze stwierdzeniem – po przeprowadzeniu w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy – iż działka nr [...] nie ma dostępu prawnego do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy, gdyż zgoda sąsiadów na prawo przejścia i przejazdu przez działkę nr [...] nie posiada formy aktu notarialnego, a nadto – przede wszystkim, że projektowana zmiana sposobu użytkowania nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze obejmującym po części teren, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Gminy Lubicz nr XXV/270/08 z dnia 3 listopada 2008 r. (Dz. Urzęd. Woj. Kujawsko - Pomorskiego 2009 r., Nr 9, poz. 192) i nie może być nawet traktowana jako jej funkcja uzupełniająca. W powyższym obszarze występuje bowiem zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa oraz przewidziana planem zagospodarowania przestrzennego zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna ekstensywna, a planowana funkcja usługowa nie jest niezbędna. Odwołując się od decyzji Wójta Gmina L. M. i M. D. podnieśli, że parametry, gabaryty i forma architektoniczna budynku, którego dotyczy wnioskowana zmiana sposobu użytkowania nie odbiegają od istniejącej zabudowy, a jego planowaną funkcję usługową można pogodzić z występującą na analizowanym terenie funkcją mieszkaniową i zagrodową. Według odwołujących się podstawę decyzji odmownej mogłaby stanowić jedynie sprzeczność (brak możliwości pogodzenia), projektowanej zmiany z funkcją obiektów już istniejących, co ich zdaniem nie zachodzi. Poza tym organ I instancji pominął okoliczność, że na terenach graniczących z działką nr [...] obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza realizację funkcji usługowej. Ustosunkowując się natomiast do kwestii braku wymaganego dostępu ze wskazanej działki do drogi publicznej odwołujący się zarzucili, iż stwierdzając, że zgoda sąsiadów na przejście i przejazd przez ich działkę nie posiada formy aktu notarialnego, organ winien ich wezwać do przedłożenia tejże zgody w wymienionej prawnej formie, zaś nie czyniąc tego naruszył art. 64 § 2 oraz art. 8 i 9 kpa. Poza tym z przedmiotowego obiektu istnieje dostęp do drogi publicznej drogą wewnętrzną poprzez inne należące do nich działki i nie zmienia tego faktu okoliczność, że działki te są zalesione. Nie uwzględniając odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że ze względu na to, iż w toku postępowania odwoławczego strony przedłożyły decyzję ostateczną Wójta Gminy L. z dnia [...] zatwierdzającą podział działek nr [...], w wyniku którego wydzielony został teren pod drogi publiczne (działki nr [...]), co spowodowało uzyskanie przez działkę nr [...] dostępu do tego rodzaju drogi, ustąpiła negatywna przesłanka ustalenia warunków zabudowy wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy (w decyzji omyłkowo powołano pkt 4). Jednak organ II instancji uznał za prawidłowe stanowisko Wójta, że planowana funkcja usługowa (obiekt imprez okolicznościowych) nie stanowi kontynuacji funkcji mieszkaniowej i zagrodowej występującej w obszarze analizowanym i nie może być funkcją uzupełniającą dla przewidzianej w planie miejscowym, według którego dopuszczalne przeznaczenie uzupełniające to nieuciążliwe usługi towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, stacje transformatorowe, przepompownie. Zdaniem SKO przez usługi towarzyszące zabudowie mieszkaniowej należy rozumieć usługi wspomagające funkcję podstawową lub ją bezpośrednio uzupełniające, blisko związane z funkcją podstawową – służące zaspokojeniu podstawowych potrzeb mieszkańców, zaś urządzanie imprez okolicznościowych nie może być do nich zaliczone. Nadto działalność w zakresie proponowanych usług mogłaby stwarzać uciążliwości (ruch pojazdów, nocne imprezy). M. i M. D. zaskarżyli decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem obydwu organów, by przeznaczenie na planowaną działalność usługową stojącego od 2002 r. budynku gospodarczego pozostawało w sprzeczności z funkcją obiektów już wybudowanych i nie dało się pogodzić z przeznaczeniem terenu tylko dlatego, że sala imprez okolicznościowych nie jest niezbędna dla mieszkańców. Ponowili jednocześnie argumentację, że w § 29 planu miejscowego dla części wsi Z. i G. na terenach o symbolach 1Mne do 42 Mne dopuszcza się obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej oraz uzupełniająco – nieuciążliwe usługi, zaś decyzja odmowna ogranicza ich prawo do korzystania z własnej nieruchomości w jedyny sposób, w jaki mogą w niej korzystać. Skarżący także podnieśli, że w sąsiedztwie spornego budynku znajdują się jedynie trzy domy mieszkalne i ich właściciele wyrazili zgodę na jego adaptację na salę imprez, w odległości 250 m od niego rozpoczęto budowę obiektów bazy autostradowej, co wyklucza w przyszłości zabudowę tego terenu obok działki nr [...] domami mieszkalnymi, a sąsiadujące z tymże budynkiem należące do nich działki nr [...] i [...] przeznaczone są na cele rekreacyjne i dlatego także nie zostaną zabudowane, w związku z czym nie będzie problemu dostosowania mogących powstać na wymienionych terenach domów do zabudowy jednorodzinnej ekstensywnej przewidzianej w planie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc bada, czy zaskarżona decyzja, postanowienie nie narusza prawa w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Rozpatrując skargę sąd przy tym nie jest związany jej granicami, to jest podniesionymi w niej zarzutami i sformułowaniami wnioskami – obligowany jest reagować na wszelkie naruszenia prawa, także niedostrzeżone przez skarżącego. Analizując przy uwzględnianiu powyższych kryteriów niniejszą sprawę należało uznać wymienioną skargę za uzasadnioną. Jak wynika z akt sprawy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy L., w której położona jest działka skarżących o numerze ewidencyjnym [...], utracił moc z dniem 1 stycznia 2003 r. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającego na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przesłanki, jakie muszą być spełnione, by wnioskodawca mógł uzyskać pozytywne w powyższym zakresie rozstrzygnięcie określono w art. 61 ust. 1 wymienionej ustawy. Organ odwoławczy opierając się na przedłożonej w trakcie postępowania drugoinstancyjnego decyzji sygn. [...] z dnia [...] zatwierdzającej podział działek nr [...] trafnie uznał, iż działka nr [...] posiada dostęp do gminnej drogi publicznej, stosownie do pkt 2 ust. 1 wskazanego artykułu. Wchodzące w skład działki grunty rolne klasy VI nie wymagają, w świetle art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), zgody na przeznaczenie ich na cele nierolnicze, w związku z czym nie zachodzi w tym względzie przeszkoda do uzyskania wnioskowanych warunków zabudowy (ust. 1 pkt 4). Strony przedłożyły uzyskane od Wodociągów spółki L. warunki techniczne dotyczące budowy przyłącza wodociągowego do działki, a także warunki techniczne oraz zobowiązanie spółki E. w T. do zwarcia umowy w sprawie przyłączenia do sieci elektroenergetycznej obiektu znajdującego się na działce, co stanowi gwarancję jej stosownego uzbrojenia i jest równoznaczne ze spełnieniem wymogu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 art. 61 ustawy. Ponadto przedmiotowej działki nie dotyczą żadne przepisy odrębne (art. 61 ust. 2 pkt 5). Należy zatem rozważyć, czy jako przeszkodzę do uwzględnienia wniosku skarżących orzekające organy trafnie uznały niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Stosownie do wskazanego przepisu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Natomiast w art. 61 ust. 6 ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do określenia w drodze rozporządzenia, sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Na podstawie tego upoważnienia Minister Infrastruktury wydał w dniu 26 sierpnia 2003 r. rozporządzenie o tytule i treści adekwatnych do tegoż upoważnienia (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zarówno z brzmienia cytowanego wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz, jej art. 61 ust. 6, a także treści wymienionego rozporządzenia wynika, że dotyczą one "nowej zabudowy." Zatem sformułowanie w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy tzw. zasad dobrego sąsiedztwa ma na celu zapewnienie odpowiedniego ładu przestrzennego poprzez dostosowanie zamierzenia inwestycyjnego (nowej zabudowy) do istniejących już warunków zabudowy terenu (czyli zabudowy dotychczasowej, zastanej) poprzez zobligowanie organu do badania parametrów i funkcji zabudowy sąsiedniej w stosunku do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Przez nową budowę należy rozumieć zamierzenie inwestycyjne przede wszystkim polegające na wykonaniu nowego obiektu budowlanego w określonym miejscu od podstaw, a także zgodnie z definicją pojęcia budowy zawartą w art. 3 pkt 6 prawa budowlanego (Dz. U. Nr 156, poz. 1118) – odbudowę, rozbudowę i nadbudowę takiego obiektu. W przypadku zmiany sposobu użytkowania mamy do czynienia z obiektem już istniejącym, a ewentualna ingerencja w jego substancję będzie się ograniczała do zmian w jego wnętrzu poprzez przebudowę, montaż czy też remont (czyli prace nie zaliczone do budowy). Nie może być więc mowy o wpływie tego rodzaju zmiany na istniejący w sąsiedztwie ład przestrzenny. Zatem stwierdzić należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku, która nie wiąże się z "nową zabudową" (dot. starej istniejącej zabudowy), nie jest uzależnione i nie wymaga spełnienia określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunku "dobrego sąsiedztwa," w tym w zakresie funkcji obiektu (vide "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomoskiego, Wydawnictwo C. H. Beck – Warszawa 2004 r. – str. 499 oraz wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2007 r. II OSK 969/06- lex 344867, WSA w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2009 r. II SA/Po 666/08, WSA w Bydgoszczy z dnia 31 stycznia 2006 r. II SA/Bd 89/06, z dnia 21 listopada 2007 r. II SA/Bd 355/07, z dnia 7 grudnia 2005 r. II SA/Bd 293/05 i z dnia 7 września 2005 r. II SA/Bd 292/05-niepublikowane). Odmienna od powyższej interpretacja art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., która legła u podstaw niekorzystnych dla skarżących zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy L. narusza wskazany wyżej przepis, co uzasadnia uchylenie obydwu tych decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W ponownym postępowaniu winno być podjęte rozstrzygnięcie uwzględniające dokonaną przez Sąd wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ustosunkowując się dodatkowo do treści skargi w zakresie jej punktu 2 podnieść należy, że w przypadku uznania za prawidłowe stanowiska orzekających organów w kwestii zastosowania w niniejszej sprawie zasady dobrego sąsiedztwa, chybiony byłby zarzut dotyczący zaniechania właściwego odniesienia się do § 29 planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Z. i części wsi G. z dnia [...] w zakresie dopuszczonego w nim uzupełniającego przeznaczenia terenu pod usługi towarzyszące zabudowie mieszkalnej, tak samo, jak chybione było odwoływanie się przez organ w ogóle do mających być zrealizowanych ustaleń tego planu dotyczących fragmentu terenu objętego przeprowadzoną stosownie do § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. analizą, bowiem przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz wymienionego rozporządzenia nakazującą ocenić inwestycję w nawiązaniu do otaczających ją, istniejących już budynków, a wynikająca z ustaleń planu koncepcja zagospodarowania danego obszaru może odgrywać rolę pomocniczą (nie może decydować o ocenie kontynuacji funkcji proponowanej w stosunku do istniejącej). W zakresie oceny kontynuacji funkcji należy kierować się funkcją obiektów fizycznie znajdujących się w obrębie obszaru wytyczonego do analizy. Wobec powyższego nie mogło mieć wiążącego znaczenia w rozpatrywanej sprawie zaliczenie w tymże planie do usług towarzyszących rodzajów usług ściśle wyszczególnionych w § 3 pkt 12 planu oraz określenie dopuszczalnego przeznaczenia uzupełniającego w § 29 pkt 2 planu. Rację mają jednak skarżący, że rozumienie kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Jeśli więc istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową nie oznacza to, że nowa inwestycja może być wyłącznie budynkiem mieszkalnym. Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko ewidentna sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już wybudowanych, a ewentualne wątpliwości w tym względzie winny być rozstrzygane na korzyść inwestora, by mogła być zachowania zasada wolności zagospodarowania terenu. Końcowo też zauważyć należy, że graficzna część analizy stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji nie odpowiada warunkom przewidzianym w § 3 ust. 2 i § 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w świetle których przez obszar analizowany należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Wymieniona część graficzna bowiem w istocie jest tożsama z całą mapą, gdyż za wykreślenie granic wskazanego obszaru nie można uznać widniejących na niej kilku krzyżyków i w związku z tym nie wiadomo, jakie działki sąsiednie były faktycznie przedmiotem analizy (również część tekstowa nie zawiera wykazu działek objętych obszarem analizowanym). Należy też podkreślić, że obszar analizowany winien być wyznaczony dookoła działki nr [..], czyli we wszystkich kierunkach w równych odległościach od centrum tejże działki oraz, że należałoby na nim wydzielić część objętą określonym planem zagospodarowania przestrzennego. Brak prawidłowego określenia obszaru analizowanego powoduje, że organy orzekały, nie dysponując pełnym obrazem stanu faktycznego. Powyższe wadliwości dotyczące przedmiotowej analizy, stanowiące uchybienie przepisom prawa materialnego oraz procesowego (art. 7 i 77 § 1 kpa) już same w sobie, niezależnie od opisanego wcześniej naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 poprzez jego zastosowanie, uzasadniałyby wyeliminowanie decyzji organów I i II instancji z obrotu prawnego. Z przedstawionych wyżej względów należało orzec, jak w sentencji.