II SA/Bd 420/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2024 r. ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej we Włocławku na uchwałę Rady Miasta Kowal z dnia 29 grudnia 2021 r. nr XL/284/2021 w przedmiocie ustalenia wysokości diet dla radnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy we Włocławku wniósł skargę na uchwałę Nr XL/284/2021 Rady Miasta Kowal z dnia 29 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Miasta Kowal zarzucając jej istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 94 i 88 ust. 1 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej powoływana jako usg) w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, dalej powoływana jako ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych) poprzez zaniechane opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym pomimo, że ze względu na zawarte w niej normy o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym stanowi akt prawa miejscowego. Mając na uwadze powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że uchwała w sprawie diet i zwrotu radnym kosztów podróży służbowych nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega obowiązkowej publikacji w Dzienniku Urzędowym. W przypadku organów gminy, wydawane przez nie akty prawa miejscowego nakładają bowiem najczęściej na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach albo przyznają ich adresatom określone uprawnienia. Tymczasem uchwała tej treści nie posiada cech aktu generalnego i abstrakcyjnego. Nie przyznaje ona uprawnień, ani nie nakłada obowiązków na mieszkańców gminy. Jest aktem prawnym skierowanym do skonkretyzowanych adresatów - radnych. Uchwała, jako akt kierownictwa wewnętrznego, wiąże jedynie wskazane w nim podmioty. Warunkiem koniecznym uznania aktu prawa miejscowego za źródło prawa powszechnie obowiązującego, o którym mowa w art. 87 ust. 2 Konstytucji, jest istnienie co najmniej jednej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w konkretnej sytuacji. Zaskarżona uchwała nie zawiera norm, które są skierowane do nieokreślonej grupy adresatów. Jest to typowy akt dotyczący tylko i wyłączne radnych (nazwanych i określonych w uchwale jako grupa konkretnych adresatów) regulujący jedną tylko kwestię związaną z wykonywaniem mandatu radnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była zasadna. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej powoływana jako "ppsa"), uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 usg, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 cyt. ustawy, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność, (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego [w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny], Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Poddając kontroli sądowej zaskarżoną uchwałę, Sąd podziela ugruntowane już w orzecznictwie stanowisko sądów administracyjnych, w którym podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyroki NSA w sprawach II OSK 1818/12, II OSK 1572/14, II OSK 2353/16, II OSK 2048/17 czy wyrok WSA w Opolu w sprawie II SA/Op 217/20 – dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query). Sąd podziela ugruntowany już w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet oraz wysokości diet dla radnych jest aktem prawa miejscowego. Należy bowiem podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto, zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 37b ust. 1 usg. Jeżeli zatem zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 11 określono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia I podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty, jednakże nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 usg w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyroki NSA w sprawach II OSK 1526/08 i III OSK 728/21; wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie III SA/Wr 238/09 – dostępne jw.; a także: Sławomir Dudziak - Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny – kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia, ST 2012/3/5-17). Uchwała ta winna stanowić o jej wejściu w życie zasadniczo po upływie 14 dni od daty publikacji we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, co wynika z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zgodnie z tymi przepisami, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2 cyt. ustawy). Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 cyt. ustawy). W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się zatem akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy, co stanowi warunek wejścia ich w życie w terminie określonym w art. 4 ust. 1 (ewentualnie ust. 2) ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. O tym, że warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, wprost stanowi art. 88 ust. 1 Konstytucji. Reasumując, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego stanowiony przez organ gminy powinna zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych w zw. z art. 42 usg i co warunkowało wejście jej w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji) w terminie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 usg, skoro obowiązek ten warunkuje wejście w życie przedmiotowej uchwały, a jego niewykonanie w efekcie skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez tę uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 usg (por. wyroki NSA w sprawach I OSK 701/08, I OSK 1608/12, III OSK 728/21 - dostępne jw.). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jako że - jak podkreślono - stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. Formalny i obligatoryjny wymóg wejścia w życie zaskarżonej uchwały w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony. Wypada wreszcie zauważyć, że właśnie w interesie publicznym, ochronie wspólnoty samorządowej służy zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie gminy aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady ocenianej uchwały polegające na nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie, a w szczególności braku określenia obowiązku publikacji w urzędowym promulgatorze oraz zachowania odpowiedniego vacatio legis - uzasadniają twierdzenie, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. Na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.