II SA/Bd 470/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnemu powiatu 1. stwierdza, że § 1 zaskarżonej uchwały został wydany z naruszeniem prawa, 2. zasądza od Rady Powiatu [...] na rzecz [...] S.A. w [...] kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 470/17 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] 2016 r. [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako skarżąca lub I. ), zwróciła się do Rady Powiatu z wnioskiem o wyrażenie zgody na wypowiedzenie zmieniające warunki umowy i pracy z radnym J. G. (dalej jako radny). Motywując zasadność wystąpienia z niniejszym wnioskiem skarżąca podała, iż radny jest zatrudniony w I. w na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony od [...] 1985 r., na stanowisku tokarza. Jednocześnie pełni on funkcję Przewodniczącego NSZZ "Solidarność", działającego przy Spółce, a także jest radnym Powiatu [...] na kadencję 2014-2018. W sprawie J. G. w dniu [...] 2015 r. zapadł prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w [...], IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (sygn. akt. [...]), w którym orzeczono m. in. prawo pozwanego J. G. do zwolnienia z obowiązku świadczenia pracy u powoda I. na czas kadencji w zakładowej organizacji związkowej KZ NSZZ "Solidarność", w wymiarze niższym niż pełny tj. 94 godziny miesięcznie od dnia prawomocności wyroku. W związku z powyższym orzeczeniem pracodawca skierował pracownika na badania lekarskie, w wyniku których wydano orzeczenie z dnia [...] 2016r. stwierdzające, że wobec istnienia przeciwwskazań zdrowotnych, J. G. jest niezdolny do wykonania pracy na dotychczasowym stanowisku tj. tokarza. Pracodawca, z uwagi na powyższe orzeczenie dwukrotnie zaproponował J. G. objęcie stanowiska pracy referenta. Z uwagi na brak akceptacji tych propozycji, I. złożyła J. G. jednostronne oświadczenie woli o wypowiedzeniu zmieniającym warunki umowy o pracę. Jednocześnie w dniu [...] 2016r spółka wystąpiła do Rady Powiatu z wnioskiem o wyrażenie zgody na wypowiedzenie zmieniające warunki umowy o pracę z radnym. Uchwałą z dnia [...] 2016 r. nr [...] Rada Powiatu odmówiła wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnemu powiatu J. G.. Akt ten utracił jednak byt prawny, gdyż na sesji w dniu [...] 2017r. Rada Powiatu podjęła kolejną, będącą przedmiotem niniejszej skargi uchwałę nr [...] w sprawie odmowy wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnemu powiatu, w której w § 2 uchyliła wcześniejszą uchwałę. W uzasadnieniu obecnie zaskarżonej uchwały nr [...], Rada wskazała na wadliwość poprzedniej uchwały i potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy (w konsekwencji w § 2 uchylono uchwałę nr [...]). Pismem z dnia [...] 2017r. spółka, powołując się na art. 87 ust.1 Ustawy z dnia 5 czerwca 1998r.o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.)- dalej powoływanej jako u.s.p.- wezwała Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały nr [...] z dnia [...] 2017r. oraz wydanie nowej uchwały o wyrażeniu zgody na wypowiedzenie zmieniające warunki umowy o pracę z J. G.. Po bezskutecznym upływie terminu do udzielenia odpowiedzi na to wezwanie skarżąca wniosła skargę na uchwałę Rady Powiatu nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z żądaniem stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 1 tej uchwały oraz o zasądzenie od organu na rzecz I. kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej uchwale spółka zarzuciła, iż została ona podjęta z przekroczeniem granic swobody uznania administracyjnego, w oderwaniu od zebranych faktów przedstawionych przez stronę w sprawie wraz z brakiem merytorycznego do nich odniesienia i przedstawienia w uzasadnieniu podstawy rozstrzygnięcia przyjętego w uchwale. W ocenie spółki z uzasadnienia do przedmiotowej uchwały nie wynikają fakty i motywy, na których rada oparła swoje stanowisko. Rada Powiatu w uzasadnieniu jedynie podkreśla uznaniowość swojej decyzji w sprawie. Niemniej jednak uznanie nie może oznaczać dowolności rozstrzygnięć organów państwowych. Powołując się na uchwałę 7 sędziów SN z dnia 24 listopada 1992 r., sygn. I PZP 55/92, OSNC 1993 r., nr 7-8, poz. 116) skarżąca podniosła, że celem ochrony przewidzianej w przepisie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym jest zapewnienie radnemu swobody w wykonywaniu mandatu, a nie tworzenie szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy. Skarżąca podkreśliła obiektywne okoliczności stanu faktycznego, w których z przyczyn leżących po stronie pracownika jest on niezdolny do wykonywania dotychczasowej pracy. Takie ustalenie poczyniła sama Rada przyjmując w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że przyczyną podjętej przez pracodawcę decyzji o zmianie warunków i zamiarze wprowadzenia umowy o pracę z radnym nie są okoliczności związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Tym bardziej Rada Powiatu, odmawiając zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, powinna należycie i starannie uzasadnić swoją decyzję, czego jednak zaniechała. Wobec tego uniemożliwianie przez Radę Powiatu wykonywania przez pracownika będącego jednocześnie radnym podstawowego obowiązku (świadczenia pracy) jednoznacznie dowodzi, iż podjęcie uchwały o takim skutku stanowi nadużycie prawa. I. podniosła, że ochrona trwałości stosunku pracy radnego nie ma charakteru bezwzględnego. Oznacza to, że jeżeli podstawą odmowy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody z uwagi na status radnego i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Wobec powyższego, Rada Powiatu nie dokonuje oceny zasadności przyczyn wypowiedzenia warunków pracy. Ocena zasadności wypowiedzenia należy do sądu pracy, do którego o ochronę dotychczasowego stosunku pracy zwraca się pracownik (radny). Ponadto, w ocenie skarżącej, Rada Powiatu naruszyła w sposób istotny przepisy proceduralne. W niniejszej sprawie radnym przedstawiono projekt uchwały, której treść była wewnętrznie sprzeczna oraz która nie zawierała uzasadnienia wyjaśniającego motywy projektowanego rozstrzygnięcia. Stanowi to naruszenie przepisu art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz § 14 ust. 2 Statutu, które wymagają, aby na siedem dni przed terminem sesji radnym doręczono porządek obrad w projektami uchwał. Kolejnym naruszeniem decydującym o istotnej wadliwości uchwały był w ocenie skarżącej fakt, że uchwałę nr [...] podjęto już poza ustalonym porządkiem obrad, co stanowi naruszenie art. 15 ustawy o samorządzie powiatowym). Ponadto, z naruszeniem przepisu art. 21 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym radni odmówili udziału w części sesji tj. w procedurze głosowania uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) – określanej dalej jako p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Kontroli tutejszego Sądu podlegał zaskarżony w skardze § 1 uchwały Rady Powiatu nr [...] z dnia [...] 2017 r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnemu powiatu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego przepisu uchwały stanowił art. 22 ust. 2 u.s.p. Zgodnie z tym przepisem rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem, przy czym rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury uprzednia zgoda Rady Powiatu wymagana jest również w przypadku dokonania radnemu wypowiedzenia zmieniającego warunki pracy i płacy (z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie). Z treści powyższego przepisu wynika, że rada powiatu - co do zasady - może wyrazić zgodę lub nie wyrażać zgody na rozwiązanie stosunku pracy (wypowiedzenie zmieniające warunki pracy i płacy), natomiast ma obowiązek odmówić wyrażenia zgody tylko wówczas, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Brzmienie powołanego przepisu świadczy zatem o woli ustawodawcy zapewnienia szczególnej ochrony trwałości stosunku pracy radnego, ograniczając swobodę pracodawcy w jednostronnym rozwiązaniu takiego stosunku. Celem tego ograniczenia jest ochrona ważnego interesu publicznego w postaci zapewnienia jak największej niezależności w sprawowaniu funkcji radnego, wybranego przez ogół mieszkańców gminy posiadających czynne prawo wyborcze, co niewątpliwie wzmacnia rozwój społeczeństwa obywatelskiego (por. K. Jaroszyński /w/, R. Hauser i Z. Niewiadomski /red/, Ustawa o samorządzie gminnym z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Komentarz. pod, C.H. Beck 2011, s. 306 -307 , wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 września 2008 r., III SA/Łd 291/08). W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się ponadto, że powody, jakie legły u podstaw uchwały, winny zostać wyartykułowane należycie w uzasadnieniu uchwały, to znaczy winno być ono tak sporządzone, by nie budziło wątpliwości co do rzeczywistych przesłanek, jakimi rada się kierowała. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada powiatu udzieliła, względnie odmówiła udzielenia takiej zgody. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wynika z wykładni systemowej i celowościowej oraz wyprowadzany jest z zasady jawności działania organów samorządu powiatowego, określonej w art. 8 a ust. 1 u.s.p. Uzasadnienie uchwały powinno być zatem na tyle szczegółowe, aby umożliwiało ocenę motywacji powziętej uchwały. Jak podkreśla się w orzecznictwie, uzasadnienie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2013 r., II OSK 788/13, Lex nr 1332688). Podkreślić przy tym należy, że jakkolwiek przepis art. 22 ust. 2 u.s.p. nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy, to kompetencja rady do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji. Wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane (zob. wyrok NSA ośrodka zamiejscowego w Krakowie, z dnia 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 363/03). Odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny. Stąd motywy dla jakich podjęto uchwałę udzielającą zgody bądź odmawiającą udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy powinny wynikać z treści uzasadnienia tej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt II OSK 952/08). Nie można więc podjąć uchwały w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę, w szczególności, gdy przyczyny wypowiedzenia stosunku pracy, bądź też wypowiedzenia zmieniającego były rzeczywiste, konkretne i zasadne. Konsekwentnie zatem trzeba przyjąć, iż aby możliwym było dokonanie oceny poprawności zajętego przez Radę stanowiska motywy, którymi się kierowała muszą być jawne oraz zostać przedstawione w uzasadnieniu do uchwały. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że sporządzone uzasadnienie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej odmowy wyrażenia zgody na wypowiedzenie radnemu warunków pracy i płacy nie spełnia wskazanych powyżej wymogów. W istocie ma ono charakter sprawozdawczy, przedstawiający treść wniosku pracodawcy, przebieg procedowania Rady w sprawie przedmiotowego wniosku oraz treść przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie, ze szczególnym wyeksponowaniem przysługującej Radzie swobody uznania w przypadku zaistnienia nieobligatoryjnych przyczyn odmowy wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy. Stąd przyjąć należy, że z treści uchwały nie sposób wywieść konkretnych powodów, które to organ Powiatu uznał za przemawiające za ochroną trwałości stosunku pracy radnego z uwagi na sprawowany mandat. Lakoniczność uzasadnienie uchwały nie pozwala nawet na poznanie i rozważenie okoliczności, które stanowiły asumpt do wystąpienia z takim wnioskiem przez pracodawcę, a tym bardziej na ich ocenę w kontekście braku zgody na wypowiedzenie radnemu warunków pracy i płacy. Nie wiadomo zatem, z jakiego powodu organ stanowiący odmówił zgody na wypowiedzenie radnemu warunków pracy i płacy. Natomiast w uzasadnieniu do uchwały sformułowana została błędna teza, że wyrażenie zgody przez Radę na wypowiedzenie radnemu warunków pracy i płacy jest pozostawione do swobodnej decyzji rady. W demokratycznym państwie prawa nie istnieje bowiem kategoria "swobodnego uznania" administracji, co też oznacza, iż każde rozstrzygnięcie organów administracji publicznej powinno być oparte na konkretnej podstawie prawnej oraz zostać wydane po rozważeniu całego materiału dowodowego w danej sprawie. Uzasadnienie aktu, jakim jest uchwała pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości. Nawet bowiem w sytuacji, gdy rada nie jest zobowiązana do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, możliwy jest zarzut, że jej uchwała odmawiająca takiej zgody stanowi nadużycie prawa i przez to narusza chociażby art. 8 Kodeksu Pracy (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015r., sygn. akt III SA/Wr 753/14). Mając na względzie powyższe Sąd uznał, iż w realiach badanej sprawy Rada Powiatu przekroczyła granice uznania, a jej stanowisko – bez przytoczenia wyczerpującego uzasadnienia – należy ocenić jako dowolne, arbitralne i podjęte w sposób nie znajdujący swojego uzasadnienia w przedstawionych okolicznościach faktycznych. Tym samym kolejny raz Rada Powiatu wydała uchwałę odmawiającą wyrażenie zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnemu J. G. z naruszeniem prawa, co implikuje negatywną ocenę legalności tego aktu pomimo, że wbrew zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości dotyczących trybu i procedury podejmowania uchwały. Stosownie do treści art. 82 ust. 1 u.s.p. nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. W niniejszym przypadku zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...] 2017 roku, a zatem w dacie orzekania przez Sąd upłynął już termin 1 roku od dnia jej podjęcia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego, nie ma bowiem charakteru generalnego i abstrakcyjnego, ale zawiera rozstrzygnięcie o charakterze indywidualnym. Brak było także obowiązku przedłożenia uchwały organowi nadzoru na podstawie art. 78 ust. 1 u.s.p. Obowiązek ten dotyczy bowiem uchwał rady powiatu, jak też uchwał zawierających przepisy porządkowe. Żadna z tych okoliczności w tym przypadku nie zachodzi. Wobec powyższego, w świetle art. 82 ust. 1 u.s.p., Sąd nie mógł stwierdzić nieważności §1 zaskarżonej uchwały. Art. 82 ust. 1 u.s.p. jest bowiem przepisem szczególnym, wyłączającym stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu, o jakim mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 29 marca 2011r., sygn. I OSK 46/11). Jako, iż skarga została uwzględniona, o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Powiatu [...] na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów w kwocie 797 zł, na którą to kwotę składa się: opłata sądowa w wysokości 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015, poz. 1804 ) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa procesowego w wysokości 17 zł. Na zakończenie, mając na względzie zgłoszony podczas rozprawy wniosek, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z przepisem art. 152 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Zatem jednym z ustawowo określonych skutków wyroku uwzględniającego skargę jest to, iż każdy zaskarżony akt lub czynność pozbawione bytu prawnego nieprawomocnym w rozumieniu art. 168 § 1 p.p.s.a. wyrokiem sądu pierwszej instancji automatycznie, z mocy art. 152 § 1, p.p.s.a., przestaje wywoływać skutki prawne bez jakiegokolwiek orzeczenia w tym zakresie przez sąd w wyroku. Powyższe oznacza, że zaskarżony w niniejszej sprawie akt nie wywołuje skutków prawnych do chwili jego uprawomocnienia się, bowiem w zaskarżonym wyroku sąd odmiennie nie orzekł w tym zakresie. W przypadku skorzystania przez sąd z kompetencji określonej w art. 152 § 1 in fine p.p.s.a działanie tego przepisu zostałoby wyłączone. Tym samym niniejszy wyrok, do czasu uprawomocnienia, nie podważałby skutków prawnych zaskarżonej uchwały, co w ocenie sądu w niniejszej sprawie nie ma uzasadnienia.