II SA/Bd 525/09

Dnia 23 września 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 16 września 2009 roku sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr[...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Starosta B. ustalił odszkodowanie w łącznej kwocie [...] zł za zajętą pod drogę publiczną część nieruchomości, przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy B., położoną w B. przy ul. P., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872; z późn. zm., zwanej w skrócie "Przepisami wprowadzającymi") nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa, za odszkodowaniem, własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie natomiast z art. 73 ust. 2 pkt 1 Przepisów wprowadzających w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi odszkodowanie wypłaca gmina. Starosta ustalił, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. znak [...] stwierdził nabycie przez Gminę B. z dniem [...] stycznia 1999 r., z mocy prawa, za odszkodowaniem, własności wyżej opisanej części nieruchomości (określanej dalej w skrócie jako "działka nr [...]"), zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Z. H., pozostającej w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Gminy B., zaliczonej od [...] stycznia 1999 r. do kategorii dróg gminnych. Wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania była właścicielka, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła w dniu [...] listopada 2005 r. tj. w terminie określonym art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Określenie wartości nieruchomości zlecono rzeczoznawcy majątkowemu, który uwzględniając art. 73 ust. 5 Przepisów wprowadzających oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603; z późn. zm.; zwanej w skrócie "u.g.n.") oszacował jej wartość na kwotę [...] zł tj. ok. [...] zł za 1 m2. Organ ocenił, że sporządzony przez rzeczoznawcę operat uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia i zagospodarowania. Wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę dostatecznie uzasadniony. Tym samy dokument ten został przyjęty jako podstawa do ustalenia odszkodowania. W złożonym odwołaniu Prezydent Miasta B. zarzucił Staroście naruszenie art. 130 i 134 u.g.n., § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 2007, poz. 2109; z późn. zm.; zwanym w skrócie "rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości") oraz art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej w skrócie "k.p.a."). Zdaniem odwołującego decyzja Starosty została wydana bez wystarczającej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, do czego obligują art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a przede wszystkim bez oceny zgodności z prawem czynności podejmowanych w procesie wyceny. Za niezgodne z prawem odwołujący uznał określenie wartości rynkowej nieruchomości stosownie do § 36 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości tj. jako iloczynu wartości 1 m2 gruntów przyległych (będących gruntami niezabudowanymi, przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniowo – usługową) i ich powierzchni. Odwołujący przyznał, że nieruchomości zajęte pod drogi, których stan prawny jest regulowany w trybie art. 73 Przepisów wprowadzających, nabywane są z mocy prawa, a potwierdzenie przejścia własności nieruchomości odbywa się na podstawie decyzji administracyjnej. Pomimo to przejście prawa własności nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne odbywa się również w drodze czynności cywilnoprawnych, czego dowodem są załączone do odwołania kopie umów sprzedaży. Ceny uzyskane w tych transakcjach są cenami rynkowymi. Strony tych umów są bowiem niezależne od siebie, nie działają w sytuacji przymusowej i mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, a cena nieruchomości ustalana jest w drodze negocjacji stron, których podstawą jest wartość nieruchomości określona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. Wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy istnieje rynek nieruchomości zajętych pod drogi. W tym względzie odwołujący wskazał na wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 87/08, WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 636/08 oraz WSA w Lublinie z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 527/08. Odwołujący wskazał, że zdarzają się także transakcje zawierane pomiędzy osobami fizycznymi, dotyczące nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, których stan jest regulowany w trybie art. 73 Przepisów wprowadzających, przy czym strony tych umów są świadome stanu istniejącego na gruncie. Także w tym względzie odwołujący wskazał na kopie umów załączone do odwołania. Zdaniem odwołującego przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego metoda wyceny doprowadziła do niczym nieuzasadnionego zawyżenia wartości nieruchomości, znacznie odbiegającej od cen uzyskiwanych na rynku. Przyjęty sposób wyceny może skutkować tym, że położone w bezpośrednim sąsiedztwie działki zajęte pod drogi będą miały rażącą inną wartość 1 m2 tylko dlatego, że działki do nich przylegające mają inne przeznaczenie. Nie wzbudziło to wątpliwości Starosty, który bezkrytycznie przyjął operat szacunkowy jako dowód mogący stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty. Organ odwoławczy wskazał, iż § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości w ust. 1 i 2 określa kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny. W przepisie tym wyrażono generalną zasadę, iż przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W § 36 ust. 2 ustanowiono wyjątki od tej zasady, o czym świadczą słowa ustawodawcy "w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1". Przejście do stosowania § 36 ust. 2 jest możliwe po wykazaniu, iż ust. 1 nie może mieć zastosowania. W operacie szacunkowym lakonicznie wskazano (na str. 13), że rynek nie odnotował sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne, które z mocy prawa przeszły na własność jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto zaznaczono, że "zapłata" uzyskiwana przy takim przeniesieniu własności następuje w drodze odszkodowania. Dopuszczając możliwość, że rzeczoznawca zbyt pobieżnie przeanalizował rynek nieruchomości Wojewoda zwrócił się do niego o złożenie pisemnych wyjaśnień dotyczących przyjętej wyceny oraz ustosunkowanie się do argumentów podniesionych w odwołaniu. Z przedstawionych wyjaśnień wynika, że cechy zakupionych przez Gminę działek przeznaczonych pod drogi publiczne nie spełniały warunków podobieństwa – porównywalności pod względem lokalizacji, stanu prawnego, sposobu użytkowania oraz wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Rzeczoznawca wyraźnie zaznaczył, że nieruchomości zakupione przez Gminę pod drogi nie zostały wykorzystane do wyceny podejściem porównawczym ze względu na sporadyczność tego typu transakcji, ograniczoną reprezentatywność rynku i nie spełnienie zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenianą. Analiza rynku nieruchomości zajętych pod drogi w B. wskazuje na możliwość znalezienia jedynie pojedynczych nieruchomości podobnych, nie jest natomiast możliwe utworzenie zbioru takich nieruchomości, na podstawie którego można by zastosować podejście porównawcze do sporządzenia wyceny. Rzeczoznawca W. K. w wyjaśnieniach zaznaczyła, że nie przeszła "automatycznie" do sposobu wyceny z § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, ale poprzedziła to wnikliwą analizą rynku nieruchomości i możliwości zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia. Wobec tego Wojewoda uznał, że rzeczoznawca sporządził operat szacunkowy rzetelnie, dokonując dogłębnej analizy transakcji rynkowych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Odnośnie wykazywania w odwołaniu – poprzez załączone kopie dokumentów – istnienia transakcji wolnorynkowych, których przedmiotem są nieruchomości drogowe, Wojewoda uznał słuszność wyjaśnień rzeczoznawcy (str. 2 – 3 pisma z dnia [...] kwietnia 2009 r.). Faktycznie bowiem wśród nieruchomości wskazanych w odwołaniu nie było nieruchomości podobnej do nieruchomości Z. H., dlatego nie zostały uwzględnione w sporządzonym operacie szacunkowym. Akt notarialny z dnia [...] października 2008 r. (repertorium A [...]) został zawarty po dniu sporządzenia operatu szacunkowego tj. po [...] czerwca 2008 r., natomiast akty notarialne z dnia [...] listopada 2003 r. i [...] listopada 2004 r. nie mogły być wzięte pod uwagę ze względu na nieporównywalność wskazanych nieruchomości pod względem stanu prawnego, sposobu użytkowania i lokalizacji. Ponadto te transakcje nie mogły być wykorzystane przez rzeczoznawcę ze względu na art. 134 u.g.n., zgodnie z którym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1), przy określeniu której uwzględnia się w szczególności aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Z uwagi na gwałtowną zmianę cen transakcyjnych na rynku nieruchomości w okresie następującym po zawarciu tych dwóch ostatnich aktów nie mogły być one brane pod uwagę w rzetelnie sporządzonej wycenie. Pozostałe akty notarialne załączone do odwołania dotyczyły nieruchomości o odmiennej sytuacji faktycznej i prawnej, zatem Wojewoda nie zwracał się do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do ich treści. Wobec tego Wojewoda uznał, że rzeczoznawca majątkowy określając w operacie z dnia [...] czerwca 2008 r. wartość własności działki nr [...] uwzględnił wszelkie wymagania wynikające z rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości. Wojewoda zwrócił ponadto uwagę, iż w swoich wyjaśnieniach rzeczoznawca zaznaczył, że zgodnie z określoną w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. zasadą korzyści, wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. "Aktualny sposób użytkowania" zakłada wykorzystanie nieruchomości zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub przeznaczeniem działki zgodnie ze stanem zagospodarowania działek sąsiednich (w przypadku braku planu) przed dniem wywłaszczenia. "Alternatywny" sposób użytkowania jest natomiast związany z celem wywłaszczenia, funkcją jaką będzie pełniła nieruchomość po wywłaszczeniu. Wycena nieruchomości w oparciu o alternatywny sposób użytkowania jest dopuszczalna, zgodnie z art. 234 ust. 4 u.g.n. tylko w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Organ odwoławczy wskazał, że podobne stanowisko wyraził Zespół Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych (w skrócie "ZERM") w opinii z dnia [...] listopada 2007 r. Zaleca się w niej stosowanie do określania wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości z uwagi na sprzeczność istniejącą pomiędzy § 36 ust. 1 rozporządzenia, a art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. tj. zasadą korzyści. Wojewoda zgodził się także z prezentowanym wśród rzeczoznawców majątkowych poglądem, że transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne z reguły nie można postrzegać jako transakcji rynkowych, a w większości przypadków kwota uzyskiwana przez osoby wywłaszczane z prawa własności nie będzie miała charakteru "ceny", a jedynie odszkodowania. Transakcje te nie spełniają warunków transakcji rynkowej, określonych w art. 151 ust. 1 u.g.n., gdyż nie ma miejsca eksponowanie nieruchomości na rynku, strona nie ma możliwości wyboru kontrahenta (nabywcą może być tylko Skarb Państwa lub odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego – w zależności od klasyfikacji drogi), a ponadto nie można mówić o równorzędnej pozycji stron transakcji. Nieruchomości zajmowane pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, a dopiero potem podejmuje się negocjacje odnośnie wysokości odszkodowania. Prowadzi to do sytuacji, gdzie strona wywłaszczona może zgodzić się na wysokość odszkodowania zaproponowaną przez przejmującego grunt lub w braku porozumienia zwrócić się do starosty o ustalenie odszkodowania. Możliwości negocjacji w przypadku, kiedy przejście własności już nastąpiło są ograniczone i uzależnione od dobrej woli organu ustalającego takie odszkodowanie. Dlatego jest szczególnie ważne prawidłowe zbadanie sprawy, poprawne ustalenie faktów, przyjęcie poprawnej technicznie i etycznie metody ustalenia odszkodowania, a także ostrożne postępowanie odnośnie materiałów przyjmowanych jako dowody w sprawie. Wojewoda przyznał, że wśród cen uzyskiwanych przy transakcjach dotyczących gruntów pod planowane (nowe) drogi i rozwiązania komunikacyjne można dostrzec transakcje o charakterze rynkowym, jednakże są to sytuacje rzadkie i często właściwości działek kupowanych w tym trybie znacznie różnią się od cech działek, które zostały zajęte z mocy prawa i są następnie wyceniane przez rzeczoznawców. Transakcje, które można określić jako rynkowe dotyczą głównie gruntów wykupywanych pod drogi poza obszarami miast (terenami o zwartej zabudowie), wobec czego rzadko mogą one stanowić bazę porównawczą do wyceny działek przejętych pod drogi, leżących w zwartej zabudowie. Organ podniósł, że stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. W ocenie Wojewody ustalenie odszkodowania ("ceny") za nieruchomości przejęte z mocy prawa i przeznaczone pod budowę dróg zwykle przebiega w szczególnych warunkach m.in. z uwagi na nierówną pozycję stron. Z uwagi na powyższą argumentację Wojewoda uznał, że należy przychylić się do stanowiska ZERM, iż § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości nie powinien mieć zastosowania (w większości przypadków) do dokonywania wyceny. W tym względzie Wojewoda nie podzielił poglądu wyrażonego w wyrokach WSA w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Gl 690/07) oraz WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Po 87/08). Wojewoda podkreślił, że bezpośrednie stosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia będzie przeważnie stało w sprzeczności z zasadą korzyści określoną w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. i będzie krzywdzące dla osób pozbawionych prawa własności, czemu sprzeciwia się art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Wskazując na kryteria oceny opinii biegłego Wojewoda podniósł, że rzeczą organu administracji jest zwracać uwagę na nieścisłości zawarte w operatach, na szczegóły podważające jego wiarygodność, rzetelność sporządzenia lub naruszenie reguł, którymi powinni się kierować przy jego sporządzaniu rzeczoznawcy majątkowi, jednakże gdy brak przesłanek do takiego wnioskowania, organ może oprzeć wydaną przez siebie decyzję na analizie przedstawionej w operacie. Wojewoda podkreślił, że ustalenie wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych, którymi dysponuje rzeczoznawca majątkowy. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ jest zobowiązany podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Wyjaśnienia złożone w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę (o które powinien był zwrócić się organ I instancji) są spójne i wiarygodne. Wobec tego Wojewoda zaniechał zwracania się do innych podmiotów o wyrażenie opinii w sprawie zwłaszcza, że w kwestii możliwości stosowania § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości została wydana opinia ZERM z dnia [...] listopada 2007 r. W skardze do sądu administracyjnego Miasto B. wniosło o uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty B., zarzucając im naruszenie art. 134 i art. 151 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości poprzez ich niezastosowanie, a ponadto art. 7, art. 8,art. 77 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przedkładając przy odwołaniu dowody nie miał zamiaru dokonać wyboru nieruchomości podobnych (jak to ocenił organ odwoławczy w ślad za wyjaśnieniami rzeczoznawcy), lecz wykazać, że wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy rynek nieruchomości drogowych istniał i nadal istnieje, a także wykazać, że rynek ten jest ukształtowany nie tylko przez zarządzającego drogami, jako nabywcy tych nieruchomości, ale również przez osoby fizyczne. Skarżący zwrócił uwagę, że w innych sprawach Wojewoda uznawał przedkładane dowody i uwzględniał stawiane na ich podstawie zarzuty. Niejednolita ocena dowodów nie odpowiada standardom rzetelnej procedury, gdyż przekracza granice zasady swobodnej oceny dowodów, godzi także w zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę pogłębiania zaufania. Zdaniem skarżącego skupienie się na ocenie przedłożonych umów sprzedaży jako transakcji porównawczych spowodowało pominięcie zasadniczego problemu, jakim była ocena przesłanek uzasadniających stosowanie § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Sporna kwestia istnienia rynku nieruchomości drogowych nie została przez organ wyjaśniona. Jeżeli organ – wbrew dotychczasowemu stanowisku, zakwestionował dowody przedłożone przez stronę, to zgodnie z zasadą dwuinstancyjności powinien podjąć czynności zmierzające do jednoznacznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Dopiero bowiem ustalenie, że na rynku b. nie występują transakcje dotyczące nieruchomości drogowych uzasadnia szacowanie nieruchomości zgodnie z treścią § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Skarżący zarzucił, że błędne jest stanowisko organu odwoławczego, że kupowane przez Miasto B. nieruchomości nie mogą być uwzględnione w procesie wyceny ze względu na wyjątkowość, ograniczoną reprezentatywność rynku oraz niespełnienie zasadniczych warunków porównywalności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem (skarżący przywołał tu wyrok WSA w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 59/09) przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie nieruchomości, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. Nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, nabywane umową cywilną często położone są w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętych regulacją art. 73 Przepisów wprowadzających, a ich sposób użytkowania i wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej jest taki sam jak przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, jakimi kryteriami kierował się uznając, że nieruchomościami podobnymi do zajętej pod drogę publiczną są nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Zdaniem skarżącego organ bezkrytycznie przyjął informacje rzeczoznawcy o sporadyczności zawartych transakcji dotyczących nieruchomości zajętych pod istniejące drogi publiczne. Dodatkowe wyjaśnienia w tej kwestii pozwoliłyby Wojewodzie na ustalenie, że w 2007 r. Miasto B. zawarło 28 umów dotyczących nieruchomości zajętych pod istniejące drogi publiczne, w 2008 r. – 27 umów, a w 2009 r. – już 17 transakcji. Ponadto nabywcami nieruchomości zajętych pod drogi publiczne są także osoby fizyczne. Odnośnie twierdzenia organu, że cena uzyskana w następstwie notarialnej umowy kupna nieruchomości drogowej nie odpowiada wymogom art. 151 ust. 1 u.g.n. skarżący wskazał na przeciwny pogląd mający odbicie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 87/08, WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 636/08, WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 471/08). Przywoływana przez Wojewodę opinia ZEZ Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych nie stanowi natomiast prawa i jest wyłącznie stanowiskiem zespołu niemającym mocy aktu obowiązującego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, że czym innym jest istnienie pojedynczych transakcji dotyczących nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a czym innym – rynek takich nieruchomości, na co zwracał uwagę rzeczoznawca majątkowy W. K. w swoich wyjaśnieniach z dnia [...] kwietnia 2009 r. Takie też stanowisko, że można odnotować jedynie pojedyncze transakcje odnośnie gruntów zajętych pod drogi, przy czym dotyczą one działek o zróżnicowanych parametrach, położeniu i sytuacji prawnej, wobec czego większość z nich nie może stanowić bazy porównawczej dokonywanych wycen – prezentują także inni rzeczoznawcy, do których się zwracano. Wojewoda podkreślił także niejednolitość orzecznictwa sądów administracyjnych w kwestii sposobu wyceny nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, wskazujące na wyroki NSA sygn. akt I OKS 1932/06 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 80/09. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego wskazał na operaty szacunkowe, z których wynika, iż istnieje rynek transakcji zawieranych pomiędzy osobami fizycznymi a jednostkami samorządu terytorialnego dotyczących nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Pełnomocnicy organu, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, podkreślili, iż cechy tego rodzaju transakcji (brak możliwości wyboru kontrahenta, nierówność stron, przymusowa sytuacja sprzedającego) wyklucza możliwość uznania ich za transakcje rynkowe. Pełnomocnik skarżącego podnosił, że w transakcjach dotyczących nabycia nieruchomości zajętych pod drogę dochodziło do ustalenia ceny wyżej, niż wynikała ze sporządzonego przez Miasto B., przed podjęciem negocjacji, operatu szacunkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie zwrócić należy uwagę, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest weryfikacja rozstrzygnięć właściwych organów administracji publicznej pod względem legalności, w zakresie ustalenia odszkodowania na rzecz Z. H. z tytułu nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położoną w B., stanowiącą działkę nr [...], stosownie do postanowień art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Artykuł 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Stosownie do cytowanego przepisu warunkiem przyznania odszkodowania jest przejście własności gruntów, które były już zajęte pod drogi publiczne i pozostawały we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Wskazanie, że uwłaszczeniu podlegają nieruchomości o określonym stanie faktycznym, tj. już zajęte pod drogi publiczne oznacza, że chodzi o takie nieruchomości, co do których właściciel jeszcze przed uwłaszczeniem, ze względu na publiczną dostępność drogi, miał ograniczoną swobodę dysponowania. Przyznawane odszkodowanie jest tym samym jedynie rekompensatą za utratę prawa własności, a nie rekompensatą za uprzednie ograniczenie byłego właściciela w swobodzie dysponowania gruntem. Ma to decydujące znaczenie dla ustalania wysokości odszkodowania, gdyż punktem odniesienia nie będzie wartość nieruchomości wolnej od jakichkolwiek obciążeń, lecz nieruchomość ograniczona we władaniu nią przez określone podmioty. W przekonaniu Sądu taka interpretacja pozostaje w zgodzie z art. 21 Konstytucji RP. Jak bowiem zauważył już Trybunał Konstytucyjny – ust. 2 artykułu 21 Konstytucji uzależnia dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki "słusznego odszkodowania", które to pojęcie nie zostało w Konstytucji sprecyzowane. Utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje, że "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który jest bardziej elastyczny. Należy zatem przyjąć, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. (por. część III pkt 3 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, opubl. w OTK-A z 2004r., Nr 7 poz. 66 oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 121570). Zgodzić się należy z poglądem Trybunału, wyrażonym we wskazanym wyroku, że "w sprawie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na drogi publiczne (w tej konkretnej sytuacji faktycznej i prawnej) zaistniały wystarczające przesłanki na rzecz odejścia od pełnej ekwiwalentności odszkodowania. Zakwestionowana regulacja była bowiem aktem jednorazowym i miała na celu uporządkowanie stanu prawnego dróg, co do których - z różnych przyczyn - od około 50 lat stan faktyczny nie pokrywał się ze stanem prawnym. Nadto niezależnie od powyższych racji należy stwierdzić, że uprawnione podmioty (wywłaszczeni) miały możliwość dochodzenia swoich praw, czego jednak w odpowiednim czasie nie czyniły. Warto tu przypomnieć w pełni aprobowaną w demokratycznych państwach prawnych rzymską zasadę: Ius civile vigilantibus scriptum est, co oznacza, że prawo cywilne wymaga dbałości zainteresowanego o swoje prawa. Na znaczenie tej zasady Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku w sprawie SK 9/98." Na mocy art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających zasady i tryb ustalania i wypłacania odszkodowania podlegają regułom określonym w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Zgodnie z art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości (art. 150 ust. pkt 1 u.g.n). Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 5 u.g.n. określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. Definicja wartości rynkowej zawarta w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. wskazuje, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Zgodnie zaś z art. 73 ust. 5 Przepisów wprowadzających podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego pod drogi publiczne zawiera ww. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Określa ono m.in. kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w przypadku braku takich celów, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Dopiero zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. W kontrolowanej sprawie Wojewoda (w ślad za opinią biegłej) odwołując się do treści § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości oraz art. 151 u.g.n. zastosował dwutorową argumentację: z jednej strony, w oparciu o dane z lokalnego rynku twierdzi, że ze względu na niewielką ilość transakcji nie można stworzyć zbioru nieruchomości podobnych (o określonej wskutek transakcji wartości), na podstawie którego możliwa byłaby wycena przedmiotowej nieruchomości; z drugiej strony – Wojewoda w istocie odmawia możliwości uznania takowych transakcji za transakcje rynkowe, wobec braku spełnienia przesłanek z art. 151 ust. 1 u.g.n., tj. braku możliwości wyeksponowania nieruchomości na rynku i braku swobody wyboru kontrahenta, a nadto ze względu na to, że § 36 ust. 1 rozporządzenia nie daje możliwości wyceny nieruchomości w zgodzie z zasadą korzyści określoną w art. 134 ust.3 i 4 u.g.n. Przyjęcie takiej oceny charakteru umów cywilnoprawnych, których przedmiotem są grunty zajęte pod drogi publiczne prowadzi w efekcie do uznania, że przepis § 36 ust.1 rozporządzenia jest przepisem martwym już od chwili jego ustanowienia. Tymczasem, jak wyżej zwrócił Sąd uwagę – wykładnia art. 73 Przepisów wprowadzających w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że ustalenie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne nie ma na celu zwrócenie byłemu właścicielowi równowartości nieruchomości nieobciążonej. "Słusznym odszkodowaniem" jest w tym wypadku równowartość nieruchomości obciążonej i to obciążonej w szczególny sposób – poprzez zajęcie pod drogę publiczną. Narzuca to tym samym konieczność poszukiwania transakcji dotyczących nieruchomości porównywalnych tj. obarczonych takim właśnie ograniczeniem, a co za tym idzie – transakcji, w których swoboda sprzedającego ograniczała się do decyzji, iż podejmie negocjacje z jedynym możliwym nabywcą (a nie zda się na decyzję administracyjną) i spróbuje uzyskać najkorzystniejszą – w jego mniemaniu – cenę. Możliwe są przy tym sytuacje, iż w drodze takich transakcji nabywane były nieruchomości zajęte pod drogi publiczne nie tylko w sytuacji opisanej w art. 73 ust.1 Przepisów wprowadzających, (tj. kiedy zajęcie nastąpiło przed 1 stycznia 1998 r.), ale nieruchomości które zostały zajęte pod drogi publiczne w późniejszym okresie np. w wyniku zwykłego błędu podmiotu budującego drogę publiczną. Należy też zwrócić uwagę, że art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (wprowadzony art. 52 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa; Dz. U. Nr 106, poz. 668) stanowiący, iż drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2) – nie stanowi materialnoprawnej podstawy "uwłaszczenia" wskazanych w tym przepisie podmiotów (Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego) na gruntach stanowiących drogę publiczną. Określa on dominium wskazanych podmiotów w odniesieniu do dróg publicznych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 87/08; opubl. w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, a nie stanowiące własności ww. podmiotów mogą zatem podlegać obrotowi. Istniała (i nadal istnieje) także możliwość zawierania transakcji dotyczących nieruchomości zajętych pod drogi, o których mowa w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, pomiędzy osobami fizycznymi, które działają w zaufaniu do ksiąg wieczystych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1319/04, niepubl.). W przypadku takiej transakcji niewątpliwie spełnia ona wymogi transakcji rynkowej, o której mowa w art. 151 ust.1 u.g.n. Błędny – bo niezgodny z powyższą interpretacją – pogląd prawny Wojewody odnośnie możliwości dokonania analizy porównywalnych transakcji dotyczących nieruchomości zajętych pod drogi publiczne skutkował błędną oceną opinii biegłego. Zasadny jest także zarzut co do uznania za wyczerpującą opinię biegłego odnośnie braku możliwości znalezienia dostatecznej ilości nieruchomości podobnych. W opinii z [...] czerwca 2008 r. biegła lakonicznie stwierdziła, że "rynek nie odnotował sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne, które z mocy prawa przeszły na własność jednostki samorządu terytorialnego". Z kolei w wyjaśnieniach z [...] kwietnia 2009 r. biegła wskazuje wprawdzie, że przeprowadziła analizę "transakcji z gruntami zakupionymi przez Gminę B. przeznaczonymi i zajętymi pod drogi" i wymienia ich liczbę (22 w 2007 r. i w sumie 9 w 2008 r.), dość ogólnikowo wskazując, że są to transakcje jednostkowe, dotyczące nieruchomości rozproszonych po różnych osiedlach B., w znacznej odległości od strefy śródmiejskiej (gdzie znajduje się wycenienia nieruchomość). Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący miał możliwość zapoznania się z dodatkowymi wyjaśnieniami biegłej i wskazania – tak jak dokonał tego w toku postępowania przed sądem – innych transakcji nieruchomości, niż przykładowo wskazanych w odwołaniu, mogących służyć określeniu wartości przedmiotowej nieruchomości. Z przedstawionych przez skarżącego na rozprawie operatów szacunkowych wynika bowiem, że możliwe jest wskazanie większej ilości nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne, niż określiła to biegła. W rezultacie operat szacunkowy, stanowiący podstawowy środek dowodowy w sprawie, w ocenie Sądu, nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Biegła nie uzasadnia bowiem dostatecznie konieczności odstąpienia w przedmiotowym przypadku od zasady szacowania nieruchomości określonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia i dokonania oszacowania na podstawie § 36 ust. 2 rozporządzenia. Zasadnie tylko biegła ograniczyła się do analizy rynku lokalnego, gdyż możliwość odwołania się do cen uzyskiwanych na rynku regionalnym czy krajowym istnieje w przypadku, kiedy dana nieruchomość mogłaby się znaleźć na tak określonym rynku (taka sytuacja miałby np. miejsce w przypadku sprzedaży nieruchomości stanowiących jedyne w gminie lotnisko). W przedmiotowym przypadku jedynym możliwym nabywcą przedmiotowej nieruchomości może być Miasto B., co wyklucza możliwość przyjęcia rynku szerszego niż terytorium tej gminy, a tym samym wyklucza zastosowanie § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Skutkuje to koniecznością analizowania lokalnego rynku z uwzględnieniem jego specyfiki (por. także sposób wyceny nieruchomości zaakceptowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1932/06, dostępny w internecie - CBOSA). W świetle powyższych rozważań obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy było w pierwszej kolejności dokonanie dogłębnej analizy sektora rynku nieruchomości obejmującego grunty zajęte pod drogi publiczne w celu wyodrębnienia z niego zbioru nieruchomości podobnych. Dopiero ustalenie, że rynek nieruchomości nie odnotował dostatecznej liczby umów cywilnoprawnych z zakresu przeniesienia własności gruntów zajętych pod drogi publiczne umożliwiało biegłej rezygnację z zawartej w § 36 ust. 1 rozporządzenia reguły określania wartości wycenianej działki. Operat szacunkowy jest dokumentem, któremu przepisy procedury administracyjnej dają pełny walor dowodowy. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu od własnego ustalenia, jaką należność tytułem odszkodowania powinna wypłacić gmina, która przejęła grunty pod drogę. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ obowiązany jest bowiem zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. Dokonana przez Wojewodę ocena materiału dowodowego tego warunku nie spełnia, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez możliwość odmiennej – bo opartej na innym materiale porównawczym – wyceny przedmiotowej nieruchomości. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien, stosując się do dokonanej przez Sąd wykładni przepisów, zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący cały dostępny materiał dowodowy, w szczególności uwzględniając informacje wynikłe z operatów szacunkowych przedstawionych przez skarżące Miasto i wezwać Miasto do wskazania innych niż tylko przykładowe transakcji w celu pełnego wykazania zasadności podnoszonych twierdzeń. Z podanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W konsekwencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Wobec uwzględniania skargi, stosownie do art. 152 ww. ustawy Sąd orzekł jak w pkt 2 wyroku.