II SA/Bd 578/12

Dnia 11 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 11 września 2012 roku sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty za świadczenia udzielane przez oddział przedszkolny przy szkole podstawowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Dnia [...] r. Rada Gminy [...] działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 i art. 6 ust 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm., zwanej w skrócie "u.s.o.") podjęła uchwałę nr IX/40/11 w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez Punkt Przedszkolny przy Szkole Podstawowej im. [...] prowadzony przez[...]. Wojewoda [...] w dniu [...] r. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości zarzucając jej naruszenie przepisu art. 14 ust. 5 u.s.o. Skarżący wskazał, że art. 14 ust. 5 pkt 1 upoważnia radę gminy do określenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć określany przez radę gminy, który nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o.).Tymczasem w zdaniu pierwszym § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały rada gminy ograniczyła się tylko do zapisu, że płatne są świadczenia wykraczające poza realizację podstawy programowej. Regulacja ta, która jako kryterium i wymiar odpłatności przyjmuje realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego nie znajduje oparcia w art. (w skardze oczywista omyłka – "§") 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o.. Przepis ten bowiem wyraźnie wskazuje na konieczność określenia wymiaru zajęć nieodpłatnych w jednostkach czasowych, jakimi są godziny. Ponadto sprzeczne z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. jest określenie w uchwale (§ 2 ust. 1) godzin bezpłatnych w wymiarze 3 godzin, gdyż wskazany przepis wymaga aby wymiar ten był nie krótszy niż 5 godzin dziennie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] poinformowała, że w dniu 25 kwietnia 2012 r. (w odpowiedzi na skargę błędnie podano datę 25 maja 2012 r.) uchwaliła uchwałę nr XVI/91/12, na mocy której została uchylona zaskarżona uchwał nr IX/40/11 z dnia 22 czerwca 2011 r. Postanowienia nowej uchwały nie naruszają powołanych w skardze przepisów prawa. W związku z tym Rada wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin. Należy dodatkowo podkreślić, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. - rozstrzygając w granicach sprawy sąd nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu lub czynności lub też bezczynności organu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem (por. pkt 1 komentarza do art. 134 p.p.s.a. [w:] "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011). W pierwszej kolejności należało rozważyć wniosek Rady o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w związku z uchyleniem zaskarżonej uchwały z dnia 22 czerwca 2011r. uchwałą z dnia 25 kwietnia 2012 r. tj. zaistnienie przesłanki określonej w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Istotne znaczenie dla tej kwestii ma charakter prawny zaskarżonej uchwały rady gminy. Sąd podziela utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 r. I OSK 971/05, wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt III Lu 167/08; opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - w skrócie "CBOSA" - dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), że ustalenie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego. Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego w określonym w normie stanie hipotetycznym, w stanie faktycznym sprawy, do bliżej nieokreślonej grupy rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Stwierdzając, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego, należy z kolei zauważyć, że uchylenie aktu prawnego nie oznacza, że przestaje on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie owego uchylenia. Zakres czasowy obowiązywania prawa i jego stosowania nie pokrywają się bowiem ze sobą (por. E. Łętowska [w:] "System prawa prywatnego. Tom 5. Prawo zobowiązań – część ogólna", Wydawnictwo C.H.Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2006, str. 97). W przedmiotowej sprawie zatem samo uchylenie wadliwej uchwały z dnia 22 czerwca 2011 r. (co uczyniła Rada Gminy podejmując uchwałę z dnia 25 kwietnia 2012 r.) nie pozbawiłoby jej skuteczności odnośnie czynności prawnych podejmowanych na jej podstawie, takich jak np. żądanie od rodziców czy opiekunów prawnych określonej na podstawie uchwały zapłaty za pobyt dziecka w przedszkolu. Ze względu na skuteczność działania uchwały przed jej uchyleniem jej treść miałaby także znaczenie dla oceny zasadności ewentualnych żądań rodziców (opiekunów prawnych) zwrotu pobranych przez przedszkole opłat. W tym kontekście istotne są również skutki, jakie pociąga za sobą stwierdzenie nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Innymi słowy – stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania, co niewątpliwie ma znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego osób, do których uchwała została skierowana, a które znalazły się (ewentualnie znajdą się) m.in. w wyżej wskazanych sytuacjach zachodzących w relacjach przedszkole – rodzice (opiekunowie prawni). Z tych powodów rozważanie możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały, pomimo jej uchylenia przez Radę, nie jest bezprzedmiotowe, co czyni wniosek Rady o umorzenie postępowania niezasadnym. Okoliczność, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego pociąga za sobą także tą konsekwencję, że nie istnieje wynikająca z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przeszkoda, w postaci upływu roku od dnia podjęcia uchwały, do stwierdzenia jej nieważności. Posiadanie przez zaskarżoną uchwałę waloru aktu prawa miejscowego oznacza ponadto, że taki akt musi odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawodawca wyznaczył tym samym aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawa: akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować (powtarzać) nawet fragmentarycznie, celem uzyskania "całościowej" regulacji, materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, LEX nr 349285). Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 170/10, dostępny w CBOSA). Sąd uznał zarzuty skarżącego, który wniósł o stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały. Podkreślić trzeba, iż treść art. 14 ust. 5 u.s.o. została z dniem 1 września 2010 r. mocą art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. (Dz. U. Nr 148, poz. 991) zmieniona. Uprzednio art. 14 ust. 5 u.s.o. uprawniał radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach z uwzględnieniem art. 6 pkt 1, zaś ten ostatni przepis z kolei stanowił, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Po nowelizacji art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. stanowi, że organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Natomiast zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 u.s.o. przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; 2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; 3) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 4) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Zestawienie przepisów art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 5 u.s.o. wskazuje, że o ustaleniu opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne decyduje kryterium czasu pobytu dziecka w przedszkolu. W zakresie tym ustawodawca posługuje się bowiem pojęciem bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w czasie ustalonym przez organ prowadzący. Jednocześnie zastrzeżono, że czas ten nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. W żadnym razie nie można wyinterpretować, że ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne powiązane jest z realizacją podstawy programowej. Przedszkole publiczne ma oczywiście obowiązek realizować podstawę programową, ale brak jest instrumentów wymuszających jej realizację w czasie bezpłatnym. Powyższy pogląd zaprezentowany został w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 maja 2012 r. (sygn. akt II SA/Go 254/12), WSA we Wrocławiu z dnia 3 stycznia 2011 roku (sygn. akt IV SA/Wr 460/11), WSA w Olsztynie z dnia 15 marca 2011 roku (sygn. akt II SA/Ol 82/11),WSA w Lublinie z dnia 19 stycznia 2012 (sygn. akt III SA/Lu 680/1), WSA w Białymstoku z dnia 7 marca 2012 (sygn. akt I SA/Bk 30/12) i WSA w Bydgoszczy z dnia 6 czerwca 2012r., (sygn. akt II SA/Bd 373/12), który to pogląd Sąd w niniejszej sprawie podziela. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że w istotny sposób naruszać prawo będą wszelkie przepisy uchwał podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. odnośnie świadczeń przedszkoli publicznych, których treść pozwalałaby na stwierdzenie, iż jakaś część zajęć w takim przedszkolu (czy to z zakresu obejmującego podstawę programową, czy też spoza tego zakresu) prowadzonych w okresie, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. – byłaby obciążana opłatą. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie należy uznać zarzuty skarżącego odnośnie ustalenia przez organ prowadzący okresu bezpłatnego udzielania świadczeń przez punkt przedszkolny w sposób sprzeczny z delegacją ustawową. W § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada ustaliła, iż "Świadczenia punktu przedszkolnego wykraczające poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego są odpłatne. W trakcie jednej godziny świadczeń opiekuńczo-wychowawczych udzielanych przez punkt przedszkolny, w czasie przekraczającym 3 godziny, przeznaczonych na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, realizowana jest opieka i zajęcia wspierające prawidłowy rozwój dziecka, a w szczególności (...)". Zgodnie zatem z cytowaną treścią § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały bezpłatne są świadczenia udzielane w czasie 3 godzin, przy czym owe 3 godziny przeznaczone są wyłącznie na realizację podstawy programowej. Jest to oczywiste naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o., który wyraźnie wymaga, aby okres bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w przedszkolu publicznym był nie krótszy niż 5 godzin. Ponadto z zdaniu pierwszym § 2 ust. 1 uchwały Rada wyraźnie uzależnia pobieranie opłat od realizacji zajęć wykraczających poza podstawę programową, zamiast uzależnienia od przekroczenia minimalnego okresu 5 godzin, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Prowadzi to do wniosku, iż za zajęcia spoza podstawy programowej, świadczone w okresie, który powinien być bezpłatny prawodawca lokalny zezwala na pobieranie opłaty – co jest sprzeczne z delegacją ustawową zawartą w art. 14 ust.5 u.s.o., odczytywaną w wyżej określony przez Sąd sposób. Sąd ponadto nie będąc związany zakresem skargi odniósł się do sposobu ustalenia opłaty w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Przy określaniu wysokości opłat za świadczenia przedszkoli rada gminy winna mieć na uwadze charakter prawny opłaty, skutkujący jej ekwiwalentnością. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zawarte w wyroku z dnia 5 sierpnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Sz 509/10, opubl. w CBOSA). W wyroku tym WSA stwierdził, że "pośród danin publicznych dokonać można wyodrębnienia dwóch kategorii: podatków i opłat. Podstawą tego rozróżnienia jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty wydają się stanowić wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa czy też, jednostki samorządu terytorialnego (opłata za pobyt w domu pomocy społecznej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę możemy zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za świadczenie oferowane na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi, zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Zdaniem Sądu, taki właśnie charakter ma opłata ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty". Opłata ustalona w uchwale nie może prowadzić do obciążania rodziców dzieci korzystających ze świadczeń przedszkola publicznego kosztami, które na podstawie przepisów zobowiązana jest ponieść gmina jako organ prowadzący przedszkole. Dlatego też jej wysokość musi być określona adekwatnie do konkretnych kosztów godzinowego świadczenia danej usługi (oparta na kalkulacji ekonomicznej), co winno znajdować czytelne, przekonywujące, dające się zweryfikować odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1392/11, opubl. w CBOSA). Tego warunku zaskarżona uchwała nie spełnia. W § 2 ust. 2 uchwały ustalona jest wprawdzie opłata za 1 godzinę realizacji świadczeń opiekuńczo - wychowawczych, ale takich" o których mowa w ust. 1" i "ponad czas realizacji podstawy programowej". Co do zasady brak pobierania opłaty za realizację podstawy programowej nie można uznać za sprzeczny z przepisami u.s.o. (należałoby uznać takie rozwiązanie za częściowe rozszerzenie warunku minimalnego 5 godzinnego bezpłatnego wymiaru zajęć). Należy jednakże zwrócić uwagę, iż w ustępie 1 paragrafu 2 uchwały wymienionych jest siedem różnego rodzaju zajęć, poprzedzonych zwrotem "w szczególności" – a więc jest to wyliczenie przykładowe, nie obejmujące wszystkich rodzajów zajęć, które mają być realizowane w przedszkolu. Z treści § 2 ust. 2 uchwały nie wynika natomiast, czy opłata za 1 godzinę ma być uiszczana za każde z poszczególnych świadczeń wymienionych w § 2 ust. 1 (ewentualnie tam nie wymienionych, skoro mamy do czynienia z przykładowym wyliczeniem), czy też należy opłatę za 1 godzinę zajęć w przedszkolu niezależnie ile różnego rodzaju świadczeń w tej godzinie zdołano zrealizować. Taka treść zaskarżonej uchwały uniemożliwia zatem realizację zasady ekwiwalentności opłaty. Należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku tutejszego sądu z dnia 29 lutego 2012 r. (sygn. akt II SA/Bd 218/12), iż "uchwała podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające bezpłatny wymiar czasowy opieki przedszkola publicznego, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna." Brak zachowania takiego wyszczególnienia uniemożliwia realizację zasady ekwiwalentności. Wskazane wyżej upoważnienie ustawowe zawarte w art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. nie daje także radzie gminy kompetencji do wskazywania sposobu pobierania opłaty (co ma miejsce w §§ 3 - 4 i §§ 6 – 7 zaskarżonej uchwały), zatem także te unormowania istotnie naruszają delegację ustawową. Ponadto treść § 3 uchwały zgodnie z którym opłata za świadczenia udzielane przez przedszkole jest ustalana na podstawie stawki godzinowej w wymiarze miesięcznym w oparciu o deklarację rodziców lub opiekunów prawnych dziecka w zakresie liczby godzin pobytu dziecka w punkcie przedszkolnym ponad czas realizacji podstawy programowej – narusza art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. poprzez związanie obowiązku uiszczania opłaty z faktem realizacji podstawy programowej, zamiast z przekroczeniem minimalnego bezpłatnego czasu nauczania. Przepis art. 14 ust. 5 u.s.o. nie stanowi ponadto podstawy do wypowiedzi odnośnie wysokości opłat za korzystanie z wyżywienia (w tej kwestii ustawodawca wypowiedział się w art. 14 ust. 6 u.s.o.). Ze względu na powyższe istotne naruszenia prawa, a także mając na względzie, iż pozostałe przepisy uchwały (tj. § 5 wprowadzający możliwość zmniejszenia opłaty w przypadku gdy do przedszkola uczęszcza więcej niż jedno dziecko z rodziny oraz § 9 wskazujący Wójta jako podmiot obowiązany do realizacji uchwały i § 10 ustalający termin wejścia w życie uchwały) – są nierozerwalnie związane z zakwestionowaną częścią uchwały i nie mogą samodzielnie funkcjonować - Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność całości zaskarżonej uchwały (pkt 1 sentencji wyroku). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.