II SA/Bd 59/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 r. sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zasad udzielania stypendiów dla uczniów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr XXXII/254/13 z dnia 18 kwietnia 2013r. Rada Miejska w Szubinie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z póz zm.), ustaliła zasady udzielania stypendiów dla uczniów. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 25 kwietnia 2013r. poz. 1727. Skargę na powyższą uchwałę 15 grudnia 2016r. wniósł Prokurator Rejonowy w Szubinie, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.: 1) przepisów art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (tj. Dz.U. z 2016, poz. 176 ze zm.) poprzez wskazanie, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego: – w § 2 pkt 2 uchwały, że stypendium sportowe przyznaje się za wybitne osiągnięcia sportowe lub artystyczne uczniom szkół podstawowych, gimnazjów, szkół ponadgimnazjalnych kończących się maturą, podczas gdy ww. przepis nie dawał upoważnienia do ustanowienia takiego ograniczenia; – w § 6 uchwały, że wysokość jednorazowego stypendium nie może przekroczyć 1200 zł dla ucznia, w przypadku osiągnięć zespołowych stypendium nie może przekroczyć 2400 zł, podczas gdy treść art. 31 ust. 1 i 3 ustawy wskazuje, że Rada Miejska powinna była określić w sposób jasny i precyzyjny sposób ustalania wysokości stypendium, jakie może uzyskać osoba osiągając określony wynik sportowy, biorąc pod uwagę, jakie znaczenie dla jednostki samorządu terytorialnego ma dany sport oraz osiągnięty wynik sportowy; – w § 11 uchwały, że z wnioskiem o stypendium mogą występować dyrektorzy szkół, dyrektorzy Domu Kultury, dyrektor Biblioteki Publicznej, dyrektor Muzeum Ziemi Szubińskiej im. Zenona Erdmanna, stowarzyszenia, kluby sportowe i artystyczne dla uczniów do nich należących, podczas gdy ww. przepis ustawy o nie dawał upoważnienia do ustanowienia takiego ograniczenia; – w § 21 uchwały, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach Burmistrz Szubina może przyznać z własnej inicjatywy jednorazowe stypendium w formie rzeczowej lub finansowej po zaopiniowaniu przez komisję stypendialną, podczas gdy treść przepisu art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie wskazuje, że Rada Miejska powinna była określić w sposób jasny i precyzyjny sposób ustalania wysokości stypendium, jakie może uzyskać osoba osiągająca określony wynik sportowy, biorąc pod uwagę, jakie znaczenie dla jednostek samorządu terytorialnego ma dany sport oraz osiągnięty wynik; 2) przepisu art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 31 ust. 1 i 3 ustawy, poprzez wskazanie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego w § 20 uchwały, że od decyzji Burmistrza Szubina odwołanie nie przysługuje, podczas gdy przepis art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie nie dawał upoważnienia do ustanowienia takiego ograniczenia, natomiast z art. 127 § 1 k.p.a. jednoznacznie wynika, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji. Mając powyższe na uwadze Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanej uchwały w całości. Podniósł przy tym, że kreowane przez gminę w drodze uchwały zasady przyznawania stypendiów jako przepisy wykonawcze wobec ustawy, nie mogą zawężać ani przekraczać granic ustawowego upoważnienia gminy. Wskazane powyżej przepisy uchwał, wykraczają, w ocenie skarżącego, poza zakres upoważnienia i naruszają konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej, która wymaga, by zróżnicowanie prawne poszczególnych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych podmiotów oraz zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a także zakaz dyskryminacji obywateli przez odmawianie niektórym z nich określonych uprawnień z powodów nieznajdujących podstaw w obowiązujących normach prawnych (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP). Skarżący wywiódł, że przewidziane w uchwale wyłączenia nie znajdują uzasadnienia w wartościach konstytucyjnych i nie mają podstawy ustawowej. Ustawodawca bowiem jasno wskazał, że jedynymi kryteriami ustalania zasad przyznawania stypendiów są znaczenie danego sportu dla jednostki samorządowej oraz osiągnięty wynik sportowy. Odwołując się do nieprzewidzianych ustawą kryteriów Rada Miejska w Szubinie przekroczyła granice upoważnienia ustawowego. Są one, zdaniem Prokuratora, niezgodne z prawem, gdyż brak jest podstawy prawnej do tego, aby gminne akty prawa miejscowego dyskryminowały pewne kategorie członków wspólnoty samorządowej w dostępie do prawa nabycia stypendium sportowego. Nadto, brak było podstaw dla scedowania uprawnień do decydowania o wysokości stypendium na Burmistrza Szubina, ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o stypendium, jak i pozbawienie strony możliwości wniesienia odwołania od zapadłej w sprawie decyzji. Skarżący podniósł, że łączne odczytanie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym z art. 40 ust. 2 wymienionej ustawy prowadzi do wniosku, że dopiero przepis w ustawie szczególnej może być podstawą prawną dla podjęcia przez Radę Miasta przedmiotowej uchwały. Natomiast znaczenie art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym ograniczyć trzeba do zastrzeżenia kompetencji prawodawczej dla Rady Miasta, a nie dla Burmistrza Szubina. Podstawą dla wydania kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej w Szubinie był, zdaniem Prokuratora w istocie art. 31 § 1 i 3 cyt. ustawy. W ocenie skarżącego normy prawne zawarte w zaskarżonej uchwale mają formę norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, co wskazuje na to, że jest to akt prawa miejscowego. Prokurator dodał, że zakwestionowane zapisy uchwały są na tyle istotne, że bez nich uchwała byłaby aktem ułomnym i nie mogłaby być wykonywana, co przemawia za stwierdzeniem nieważności całości aktu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Szubina wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie, wskazując, że w momencie składania skargi nie istniała w obrocie prawnym kwestionowana uchwała, bowiem na mocy § 15 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Szubinie z dnia 3 listopada 2016 r. w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów (Dz.Urz.Woj. Kuj.-Pom. Poz. 3928), utraciła ona moc. Na wezwanie Sądu, w piśmie z dnia 4 kwietnia 2017 r. Prokurator Rejonowy w Szubinie przedstawił swoje stanowisko w zakresie oceny legalności przedmiotowej w kontekście przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, wskazując, że Rada Miejska podejmując uchwałę winna była uwzględnić wszystkie elementy zawarte w przepisach upoważniających do podjęcia tego typu aktu miejscowego tj. art. 31 ust. 1 -3 i art. 35 ustawy o sporcie, art. 90t ustawy o systemie oświaty, czego nie zrobiła. Prokurator zwrócił uwagę, że ustalenie w drodze uchwały zasad i warunków przyznawania stypendiów dla uczniów musi być poprzedzone przyjęciem programu lokalnego wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży lub wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży i że z uzyskanych przez niego informacji nie wynika by Rada Miejska przed podjęciem kwestionowanej uchwały ustaliła taki program. Skarżący stwierdził także, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez wskazanie, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w § 1 i § 2 pkt 1 oraz 2 uchwały, iż ustala się zasady udzielania stypendiów dla uczniów oraz, że stypendium sportowe przyznaje się za wybitne wyniki w nauce uczniom szkół podstawowych, gimnazjów, szkół ponadgimnazjalnych kończących się maturą oraz za wybitne osiągnięcia sportowe lub artystyczne uczniom szkół podstawowych, gimnazjów, szkół ponadgimnazjalnych kończących się maturą. Kwestionowana uchwała, zdaniem Prokuratora istotnie narusza również art. 127 § 1 K.p.a. oraz art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty, poprzez wskazanie, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w § 20 uchwały, że od decyzji Burmistrza Szubina odwołanie nie przysługuje. W piśmie z dnia 6 kwietnia 2017 r. Burmistrz Szubina wskazał, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie został przyjęty program, o którym mowa w art. 90t ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że w oparciu o art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 z późn.zm., dalej "P.p.s.a.") prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Będąca przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Szubinie w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów (Dz.Urz.Woj.Kuj.-Pom. z 2013 poz. 1727), jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, zawiera bowiem normy generalne i abstrakcyjne. Kolejną kwestią, do której należało się odnieść, jest podnoszony przez Burmistrza Szubina zarzut niedopuszczalności skargi z uwagi na fakt, iż przedmiotowa uchwała, na mocy § 15 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Szubinie z dnia 3 listopada 2016r. w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów (Dz.Urz.Woj. Kuj.-Pom. poz. 3928), utraciła moc. W istocie kwestionowana uchwała została dwukrotnie uchylona – pierwszy raz na mocy § 22 uchwały Nr XIX/237/16 Rady Miejskiej w Szubinie z dnia 10 marca 2016 r. w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów (Dz.Urz.Woj. Kuj.-Pom. poz. 937), następnie na podstawie wskazanego przez Burmistrza § 15 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Szubinie Nr XXVI/319/16 z dnia 3 listopada 2016r. Oceniając skutki uchylenia kwestionowanej uchwały dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na ten akt, stwierdzić należy, że ani z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), ani z przepisów szczególne nie wynika by uchylenie zaskarżonej uchwały przed datą wniesienia na nią skargi stanowiło podstawę do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Utrata mocy prawnej przez zaskarżony akt nie czyni również bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na ten akt. Jak wskazał bowiem Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Nadmienić w tym miejscu należy, ze chociaż, w związku z wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., uchwały Trybunału Konstytucyjnego, zawierające wykładnię przepisów prawnych, utraciły moc powszechnie obowiązującą, to ich treść stanowi wskazówkę interpretacyjną. Dotyczy to także kontroli administracji publicznej, dokonywanej przez sądy administracyjne. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że w kwestionowanej uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. tj. z 2001, Nr 142, poz 1591; ze zm.), z którego wynika uprawnienie rady gminy do podejmowania uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Podnieść należy w związku z tym, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym, w świetle wymogów wynikających z art. 94 Konstytucji, art. 18 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter ogólnego przepisu kompetencyjnego, ustalającego podział zadań między organy gminy i nie może być uznany za wystarczającą podstawę wydania aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym, jakim jest akt prawa miejscowego (por. m.in. wyrok NSA z 23 marca 2000 r., II SA/Ka 2407/99, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 4/2000, poz. 113; wyrok NSA z 16 maja 2001 r., III SA 2622/00; ONSA 3/2002, poz. 114; wyrok NSA z 19 października 2007 r., I OSK 1288/07, niepubl.; wyrok WSA w Warszawie z 30 września 2005 r., I SA/Wa 1354/05, LEX nr 204667; wyrok WSA w Krakowie z 29 grudnia 2006 r., III SA/Kr 255/06, niepubl.). Oznacza to, że przytoczony w uchwale przepis art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym nie stanowił wystarczającej podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że brak wskazania podstawy prawnej lub pełnej podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego nie stanowi istotnego naruszenia prawa, skutkującego nieważnością uchwały, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (por. wyroki: NSA z dnia 15.01.2013 r., sygn. akt II OSK 2306/12; z 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13). W niniejszej sprawie Prokurator, kwestionując przepisy uchwały Rady Miejskiej w Szubinie dotyczące ustalania zasad udzielania stypendiów, odwołał się do przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U Nr 127. poz. 857; z późn. zm.), upatrując podstawy do udzielania przedmiotowego stypendium w art. 31 tejże ustawy. W ocenie Sądu stanowisko powyższe, a tym samym zawarte w skardze zarzuty odnoszące się do przepisów ustawy o sporcie, nie jest trafne. Treść przywołanego bowiem wyżej art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie wskazuje, że przepis ten uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do ustanawiania i finansowania okresowych stypendiów sportowych oraz nagród i wyróżnień dla osób fizycznych (a więc nie tylko uczniów) za osiągnięte wyniki sportowe. Tymczasem, jak wynika z treści kwestionowanej uchwały dotyczy ona przyznawania stypendiów jedynie dla uczniów i to nie tylko z uwagi na wybite osiągnięcia sportowe, ale też wybitne wyniki w nauce czy też wybitne osiągnięcia artystyczne. W ocenie Sądu, właściwą podstawę prawną do uregulowania powyższych kwestii objętych zaskarżoną uchwałą daje przepis art. 90t ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz.U. z 2004, Nr 256, poz. 2572, ze zm.) uprawniający jednostki samorządu terytorialnego m.in. do tworzenia regionalnych lub lokalnych programów 1) wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży, 2) wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży (ust. 1), wskazujący środki własne oraz publiczne, które jednostka samorządu terytorialnego może przeznaczyć na takie programy (ust. 2), a także określania przez organy stanowiące tychże jednostek samorządu terytorialnego szczegółowych warunków udzielania pomocy określonej ww. programami oraz form i zakresu tej pomocy (ust. 4). Analiza treści skarżonej uchwały Rady Miejskiej z dnia 18 kwietnia 2013r. w sprawie udzielania stypendiów dla uczniów, z uwzględnieniem przywołanej w niej podstawy prawnej prowadzi do wniosku, ze nie reguluje ona, wbrew wywodom skargi kwestii stypendiów sportowych, w zakresie regulowanym przepisami ustawy o sporcie. Samo określenia, wśród ustanowionych uchwałą stypendiów, także stypendium dla uczniów za wybitne osiągnięcia sportowe, nie pozostaje w sprzeczności z istota stypendiów dla uczniów regulowanych przepisami ustawy o systemie oświaty i nie jest wystarczającym argumentem dla poszukiwania w tej instytucji cech stypendium sportowego, w rozumieniu art. 31 ustawy o sporcie o jakim mowa w skardze. Zaznaczyć należy, że uznanie przez Sąd, że zarzuty skargi Prokuratora okazały się niezasadne, w związku z oparciem ich na błędnej podstawie prawnej, nie przesądza o rozstrzygnięciu w niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 134 ust. 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonego skutecznie aktu, bierze pod uwagę w niezbędnym zakresie wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu prawa miejscowego z przepisem art. 90t ustawy o systemie oświaty (cyt. wyżej) należy mieć na uwadze, że, w świetle treści ust. 4 tegoż przepisu, ustalenie zasad przyznawania pomocy dla uzdolnionych dzieci i młodzieży, możliwe jest wówczas, gdy wcześniej przyjęty został przez daną jednostkę samorządu terytorialnego regionalny lub lokalny program, o jakim mowa w art. 90t ust. 1 ustawy. Z powyższego wynika, że ustawodawca w pierwszej kolejności zobowiązał jednostki samorządu terytorialnego do przyjęcia programu, będącego aktem o charakterze wewnętrznym, wyznaczającym kierunki działania w zakresie wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży i/lub wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Następnie w oparciu o dany program organ stanowiący winien dopiero określić szczegółowe warunki, formy i zakres tej pomocy. W niniejszej sprawie, jak wynika z jednoznacznego oświadczenia Burmistrza Szubina, zaskarżona uchwała została podjęta bez uprzedniego przyjęcia lokalnego programu wspierania edukacji dzieci i młodzieży. Jedynie zaś działając w oparciu o wspomniany program, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uprawniony był do uchwalenia zasad i trybu przyznawania stypendiów dla uczniów. Na marginesie dodać należy, że prawdopodobnie z uwagi właśnie na brak ustanowienia programu Rada Miejska w Szubinie zdecydowała się uchylić kwestionowany w niniejszej sprawie akt. Podjęta w dniu 3 listopada 2016 r. uchwała Rady Miejskiej Nr XXVI/319/16 w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów, uchylająca po raz drugi przedmiotową uchwałę, została podjęta po uprzednim przyjęciu przez Radę Miejską w Szubinie uchwały Nr XXIV/298/16 z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie przyjęcia Lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży z terenu Gminy Szubin. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności stwierdzić należało, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa i przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty, skutkującym zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jej nieważnością. Wobec stwierdzenia przez Sąd tak istotnego naruszenia prawa, skutkującego nieważnością całej uchwały, zbędne stało się odnoszenie się do dalszych zarzutów Prokuratora Rejonowego w Szubinie, sformułowanych dopiero w toku postępowania sądowego, w piśmie z dnia 4 kwietnia 2017 r., dotyczących niezgodności przepisów § 1 i § 2 pkt 1 oraz 2 uchwały z przepisem art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty, oraz przepisu § 20 uchwały z przepisami art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Z tych powodów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku