II SA/Bd 652/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku na uchwałę Rady Gminy Lubanie z dnia 21 grudnia 2021 r. nr XXIV/222/2021 w przedmiocie ustalenia zasad przysługiwania diet radnym stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy we Włocławku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę nr XXIV/222/2021 Rady Gminy Lubanie z 21 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia zasad przysługiwania diet radnym Rady Gminy Lubanie. Skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, zarzucając wydanie z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 88 ust. 1 i 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pomimo że ze względu na zawarte w niej normy o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym stanowi ona akt prawa miejscowego. Skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, czyli akt prawa powszechnie obowiązującego. Powołując się na orzecznictwo sądowe, Prokurator wskazał, że zakwalifikowanie uchwały rady gminy do aktów prawa miejscowego pociąga za sobą konieczność jej publikacji zgodnie ze wskazanymi na wstępie przepisami konstytucji oraz ustaw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w całości. W uzasadnieniu Rada Gminy Lubanie podała, że 15 maja 2023 r. podjęła w tym samym przedmiocie uchwałę Nr XXXVII/308/2023 w sprawie ustalenia zasad przysługiwania diet radnym Rady Gminy Lubanie, w której w § 5 określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Uchwała została ogłoszona w dzienniku dnia 17 maja 2023 r. pod pozycją 3449. Ponadto dnia 15 maja 2023 r. Rada Gminy Lubanie podjęła uchwałę Nr XXXVII/309/2023 uchylającą zaskarżoną uchwałę. W związku z tym zaskarżona uchwała już nie obowiązuje. Z uwagi na to organ wniósł o umorzenie postępowania. W piśmie procesowym z dnia 30 czerwca 2023 r. Prokurator, odnosząc się do odpowiedzi na skargę, wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w odpowiedzi na skargę, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe i zachodzą podstawy do jego umorzenia z uwagi na to, że uchwała została uchylona. Zwrócił uwagę na odmienne skutki uchylenia uchwały przez organ samorządu terytorialnego od rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, który posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Uchylenie zaskarżonej uchwały eliminuje ją z obrotu prawnego z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej, zaś ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ppsa powoduje jej usunięcie z obrotu prawnego od daty, w której zaczęła ona obowiązywać. Zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma bowiem tę konsekwencję, że akt prawa miejscowego jest niezdolny do wywołania skutku prawnego od momentu uchwalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej "ppsa"), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 – dalej jako "usg"), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Art. 91 ust. 4 cyt. ustawy stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Wnioskując a contrario, należy zatem przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie, że do istotnych wad prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sąd podziela ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, w tym wyrażone w wyroku tut. Sądu w sprawie II SA/Bd 450/22 (dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie może istnieć akt prawa miejscowego (zob. wyroki NSA w sprawach II OSK 1818/12; II OSK 1572/14; II OSK 2353/16; II OSK 2048/17 czy wyrok WSA w Opolu w sprawie II SA/Op 217/20, dostępne jw.). W tym miejscu należy wskazać, że podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 25 ust. 4 usg. Nie ma wątpliwości, że uchwała podjęta na podstawie ww. przepisu jest aktem prawa miejscowego. Sąd podziela pogląd wyrażony w judykaturze (m.in. w wyrokach NSA w sprawach II OSK 570/19 i II OSK 2794/16; wyroku WSA w Rzeszowie w sprawie II SA/Rz 1701/15, dostępne jw.), zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przysługiwania diet radnym jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała taka zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 usg. Dlatego też zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w jej § 6 określono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega podaniu do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy Lubanie i nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 41 ust. 1 usg w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych - jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie III SA/Wr 238/09, dostępne jw., a także Sławomir Dudziak, Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny – kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia, ST 2012/3/5-17). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. Formalny i obligatoryjny wymóg wejścia w życie zaskarżonej uchwały w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony. Wypada wreszcie zauważyć, że właśnie w interesie publicznym, ochronie wspólnoty samorządowej służy zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie gminy aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, vacatio legis mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady ocenianej uchwały polegające na nieprawidłowym trybie jej wejścia w życie, a w szczególności braku określenia obowiązku publikacji w urzędowym promulgatorze oraz zachowania odpowiedniego vacatio legis - uzasadniają twierdzenie, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zgodnie z tymi przepisami w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2). Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 cyt. ustawy). Powołana w odpowiedzi na skargę argumentacja nie wpływa na ocenę podjęcia zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem prawa. W zakresie wniosku o umorzenie postępowania z uwagi na uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, stwierdzić trzeba, że chylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny może stwierdzić nieważność uchwały, oceniając legalność aktu prawa miejscowego od samego początku jej uchwalenia. Zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od uchylenia uchwały ma w tym względzie znaczenie. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny powoduje bowiem, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Natomiast uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa.