II SA/Bd 711/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi P. R. w S. z siedzibą w Ż. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłat za przedszkole 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 711/09 Uzasadnienie Uchwałą [...] z dnia [...], powołując się na art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 1572; z późn. zm.; zwanej w skrócie "u.s.o.") Rada Gminy w R. ustaliła miesięczną opłatę za świadczenia udzielane przez publiczne Gminne Przedszkole w R. w wysokości 30 złotych za każde dziecko. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w S. z siedzibą w Ż., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Prokurator zarzucił Radzie Gminy, że dopuściła się istotnego naruszenia prawa tj. art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 u.s.o. oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718; z poźn. zm.) poprzez wprowadzenie w § 1 zaskarżonej uchwały odpłatności za świadczenia przedszkoli publicznych wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego określoną w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458; z późn. zm.) bez sprecyzowania, jakie konkretne świadczenia wykraczające poza podstawę programową uzasadniają wprowadzenie takiej odpłatności a ponadto zaniechanie ogłoszenia podjętej uchwały, podczas kiedy jako akt prawa miejscowego podlegała ona ogłoszeniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 5 u.s.o. opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli ustala rada gminy. Stosownie zaś do art. 6 u.s.o. przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Prokurator zwrócił uwagę, iż sądy administracyjne wielokrotnie podkreślały niedopuszczalność praktycznej realizacji przez rady gmin realizacji kompetencji przewidzianej w art. 14 ust. 5 u.s.o. wyłącznie poprzez ustalanie opłat o charakterze stałym i konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola mają prawo pobierać opłaty w celu realizacji zasady ekwiwalentności tych świadczeń i opłat (wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 94/06, z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 122/07). Rada Gminy wprowadzając odpłatność świadczeń zobowiązana była wyraźnie określić, co mieści się w ramach oferowanego świadczenia, tzn. co proponowane jest w zamian za uiszczenie opłaty. Trudno bowiem żądać opłaty za coś bliżej nie określonego. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika jedynie, iż przyczyną ustalenia opłaty było podłoże ekonomiczne wynikające z kalkulacji kosztów świadczonych usług. Wobec tego Prokurator uznał, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy w R. dopuściła się istotnego naruszenia przepisów art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 u.s.o., polegającym na braku wykazania konkretnych świadczeń, które wykraczając poza podstawę programową wychowania przedszkolnego uzasadniałyby wprowadzenie ich odpłatności. Doprowadziło to do ustanowienia opłaty stałej uiszczanej przez rodziców dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym niezależnie od tego, czy świadczenia wykraczające poza podstawę programową były przez przedszkola publiczne faktycznie realizowane. Powołując się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany w wyroku z dnia 5 kwietnia 2002 r. (sygn. akt I SA 2160/01) Prokurator podniósł, że ustalenie opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu prawa miejscowego. Za takim charakterem uchwały przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które są adresowane do każdego, w określonym stanie hipotetycznym. W niniejszej sprawie adresatem norm zawartych w zaskarżonej uchwale jest bliżej nie określona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Z tego, iż zaskarżona uchwała powinna być zaliczona do kategorii aktów prawa miejscowego wynika skutek w postaci ogłoszenia jej w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Tymczasem w § 3 zaskarżonej uchwały zamieszczono zapis, że wchodzi ona w życie z dniem [...], nie kierując jej do ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku urzędowym. Uchybienie to stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 622/07). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy R. wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady – wbrew twierdzeniom Prokuratora ustalona uchwałą opłata obejmuje wyłącznie świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Wynika to jednoznacznie z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, stwierdzającego że "ustalona niniejszą uchwałą odpłatność nie obejmuje świadczeń, za które obligatoryjnie winien płacić budżet gminy". Uzasadnienie stanowi integralną część uchwały Rady i z tej przyczyny nie było konieczności zamieszczenia tego samego zapisu w osnowie uchwały. Odnośnie zarzutu braku opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym Rada zwróciła uwagę, że jeszcze w 2007 r. na łamach prasy samorządowej była prezentowana rozbieżność poglądów prawnych, czy uchwały rad gmin ustalające opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli stanowią prawo miejscowe. Wojewodowie sprawujący nadzór i kontrolę nad uchwałami rad gmin nie stwierdzali nieważności takich uchwał ze względu na ich nieogłaszanie w wojewódzkich dziennikach urzędowych i ten stan trwał cały czas. W piśmie procesowym z dnia [...] Rada Gminy wniosła o umorzenie postępowania przed Sądem ze względu na podjęcie przez Radę w dniu [...] uchwały Nr [...] w sprawie ustalenia opłat za świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę Rogowo. Zapisem § 5 tej uchwały utraciła moc zaskarżona uchwała Rady Gminy z dnia [...]. Na rozprawie Prokurator, po zapoznaniu się z wnioskiem Gminy podtrzymał skargę, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności, mając na względzie treść art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a."), należało rozważyć wniosek Rady o umorzenie postępowania w związku z uchyleniem zaskarżonej uchwały z dnia 28 grudnia 2007 r. uchwałą z dnia 29 września 2009 r. Istotne znaczenie dla tej kwestii ma charakter prawny zaskarżonej uchwały Rady Gminy. Sąd podziela utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 r. I OSK 971/05, wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt III Lu 167/08; opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępnej poprzez stronę internetową www.nsa.gov.pl – dział "Baza orzeczeń") ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego. Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego w określonym w normie hipotetycznym stanie faktycznym sprawy, do bliżej nieokreślonej grupy rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Stwierdzając, że mamy do czynienia z aktem prawa, należy z kolei zauważyć, że zakres czasowy obowiązywania prawa i jego stosowania nie pokrywają się ze sobą (por. E. Łętowska [w:] "System prawa prywatnego. Tom 5. Prawo zobowiązań – część ogólna", Wydawnictwo C.H.Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2006, str. 97). Uchylenie aktu prawnego nie oznacza, że przestaje on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie owego uchylenia. Zakres czasowy obowiązywania prawa i jego stosowania nie pokrywają się bowiem ze sobą (por. E. Łętowska [w:] "System prawa prywatnego. Tom 5. Prawo zobowiązań – część ogólna", Wydawnictwo C.H.Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2006, str. 97). W przedmiotowej sprawie ma to znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie uchwały takich jak np. domaganie się od rodziców czy opiekunów określonej na podstawie uchwały zapłaty za pobyt dziecka w przedszkolu W tym kontekście istotne są skutki, jakie pociąga za sobą stwierdzenie nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Innymi słowy – stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania, co niewątpliwie ma znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego osób, do których uchwała została skierowana. Okoliczność, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego pociąga za sobą także tą konsekwencję, że nie istnieje wynikająca z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591; z późn. zm.) przeszkoda, w postaci upływu roku od dnia podjęcia uchwały, do stwierdzenia jej nieważności. Powyższe prowadzi do wniosku, że w przedmiotowym przypadku uchylenie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego nie czyni bezprzedmiotowym sprawy przed tutejszym Sądem wszczętej skargą na uchyloną uchwałę z dnia [...]. Powyższe rozważania prowadzą także do wniosku o zasadności zarzutu Prokuratora co do naruszenia przez Radę Gminy art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Jeżeli bowiem uchwała o ustaleniu opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne jest aktem prawa miejscowego – powinna być, stosownie do powołanego przepisu – ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zasadny jest również zarzut naruszenia przez Radę Gminy przepisów ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 5 ust. 3 u.s.o. jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić jedynie placówki publiczne. Oznacza to, że każde założone i prowadzone przez gminę przedszkole, jako przedszkole publiczne, zobowiązane jest spełnić określony w art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o. wymóg prowadzenia bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, którą w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały określało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (obecnie – rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół; Dz. U. z 2009 r. Nr 4 poz. 17). W konsekwencji przewidziana przez art. 14 ust. 5 u.s.o. możliwość ustalenia przez radę gminy opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych nie może prowadzić do ustalenia opłaty za prowadzone w tych przedszkolach nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej. Ustalenie, w oparciu o ww przepis opłaty stałej powoduje, że w istocie rodzice (opiekunowie) mają obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od tego, czy konkretne przedszkole oferuje, poza realizacją podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jakiekolwiek inne świadczenia, ponadto niezależnie od rozmiaru i jakości tych dodatkowych świadczeń, a wreszcie bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń (a jeśli nawet tak, to w jakim rozmiarze). Tylko sprecyzowanie przez radę gminy w uchwale świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokości opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń pozwala na zweryfikowanie, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o. Słuszna jest też uwaga Prokuratora, że powyższy pogląd utrwalił się w orzecznictwie sądów administracyjnych – prezentowany był bowiem zarówno w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym w orzecznictwie tutejszego Sądu (por. w CBOSA wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 94/06, z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 122/07, WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 167/08, WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 415/09, z dnia 10 sierpnia 2009r., sygn. akt II SA/Bd 653/09), jak też orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08). Zdaniem Sądu niezasadne jest stanowisko Rady Gminy, jakoby zakres świadczeń będących ekwiwalentem wprowadzonej opłaty mógł być ustalony poprzez odniesienie się do uzasadnienia tejże uchwały. Takie uzasadnienie nie jest integralną częścią uchwały (Rada w treści zaskarżonej uchwały nie zawarła żadnej wypowiedzi odnośnie uznania owego uzasadnienia za część uchwały), a jedynie stanowiskiem podmiotu, który przedkłada projekt uchwały Radzie Gminy. Ze względu na powyżej opisane istotne naruszenia prawa Sąd, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.