II SA/Bd 781/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant sekretarz sądowy Elżbieta Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Decyzją z 1 marca 2023 r., znak: DŚM.421.8.2023 Prezydent Miasta Torunia, na podstawie art. 2 ust.1 pkt 1-5, art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2021 – dalej "u.d.m."), oraz art. 15 zzzib ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 – dalej "ustawa covidowa"), odmówił przyznania T. D. (skarżącemu) dodatku mieszkaniowego na okres od 1.11.2022 r. do 30.04.2023 r. W uzasadnieniu decyzji orzekający organ podniósł, że wnioskodawca w okresie, na który ubiega się o przyznanie dodatku mieszkaniowego, posiadał tytuł prawny do zajmowanego lokalu, jednakże na dzień 2 stycznia 2023 r. - tj. na dzień złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy - w tym dodatek z mocą wsteczną - tego tytułu nie posiadał i nadal nie posiada. Prezydent Miasta Torunia wskazał, że zarządca domu potwierdził, iż umowa najmu zajmowanego przez stronę lokalu została rozwiązana z dniem 31 stycznia 2022 r. z powodu zwłoki w zapłacie czynszu i innych opłat, za co najmniej trzy pełne okresy płatności i od 1 lutego 2022 r. T. D. zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. [...] bez tytułu prawnego. Nadto organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo najem socjalny lokalu. Prezydent Miasta Torunia wskazał, że Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w Toruniu poinformował, iż w dniu 21 marca 2022 r. został złożony pozew o opróżnienie i wydanie lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w T., lecz postępowanie w sprawie obecnie jest zawieszone. Organ pierwszej instancji uwzględniając powyższe przyjął, że w związku z tym, iż Strona zajmuje lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, ale jednocześnie nie jest osobą oczekującą na przysługujący jej lokal zamienny, albo najem socjalny lokalu, nie spełnia przesłanki o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku mieszkaniowym. Ponadto organ podniósł, że zgodnie natomiast z art. 15zzzib ustawy covidowej, dodatek mieszkaniowy przyznaje się z mocą wsteczną, jeżeli osoba uprawniona do dodatku mieszkaniowego we wniosku o przyznanie tego dodatku wskazała okres poprzedzający dzień złożenia tego wniosku, jako okres objęty tym wnioskiem. Skarżący na dzień składania wniosku nie jest "osobą uprawnioną" w rozumieniu ww. przepisu. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca zakwestionował zasadność odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o przyznaniu prawa do przedmiotowego świadczenia, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzją z dnia 26 kwietnia 2023 r., znak: SKO-81-6/23 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że skarżący w okresie, na który ubiega się o przyznanie dodatku mieszkaniowego, nie posiadał tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Na dzień złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy (tj. 2 stycznia 2023 r.) tego tytułu również nie posiadał i nadal nie posiada. Za istotny w niniejszej sprawie SKO uznało także fakt, że Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w Toruniu poinformował, iż w dniu 21 marca 2022 r. został złożony pozew o opróżnienie i wydanie lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w T. i postępowanie w sprawie obecnie jest zawieszone. Zdaniem Kolegium słusznie organ pierwszej instancji przyjął, że w związku z tym, iż skarżący zajmuje lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, a jednocześnie nie jest osobą oczekującą na przysługujący jej lokal zamienny, albo najem socjalny lokalu, nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku mieszkaniowym. Przywoławszy treść art. 15zzzib ust. 3 ustawy covidowej, wskazał, że poza możliwością przyznania dodatku z mocą wsteczną wszystkie inne warunki jego przyznawania pozostają bez zmian. T. D. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji oraz orzeczenie o prawie do przedmiotowego dodatku, przyznanie prawa pomocy w zakresie ustanowienia pełnomocnika oraz uwzględnienie Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w Toruniu (ZGM) jako strony postępowania z uwagi na wpływ dotychczasowych działań tego podmiotu na wynik sprawy i zobowiązanie go do naprawy wyrządzonej skarżącemu szkody. Skarżący zarzucił, że obecna sytuacja jest skutkiem bezprawnych działań ZGM z przeszłości, które doprowadziły do sytuacji, w której skarżący zmuszony jest zwracać się o dodatek. Wskazał, że posiada dwa tytuły do lokalu: jeden wynikający z przyznania lokalu mieszkalnego przez komisję mieszkaniową, a drugi - wynikający z przekwaterowania z poprzednio zajmowanego budynku. W ocenie skarżącego umowa najmu nie ma w świetle powyższego żadnego znaczenia dla sprawy. Podkreślił swoją trudną sytuację życiową i wolę jej poprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 31 stycznia 2024 r. skarżący podtrzymał stanowisko skargi, wskazując na swoją trudną sytuację życiową. Wyjaśnił, że wniosek z 2 stycznia 2023 r. złożył po uzyskaniu informacji o możliwości zgłoszenia podania o przyznanie dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną oraz po dowiedzeniu się, że wypowiedzenie umowy najmu nie musi wiązać się z brakiem prawa do ww. dodatku. Wskazał, że przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o eksmisję skarżącego z lokalu, które obecnie jest zawieszone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, (...). Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że T. D. w dniu [...] stycznia 2023 r. złożył w Zakładzie Gospodarki Komunalnej w Toruniu 6 odrębnych wniosków o przyznanie dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną tj. odpowiednio na okresy: 1. od III 2020 do VIII 2020, 2. od IX 2020 do II 2021, 3. od III 2021 do IV 2021, 4. od XI 2021 do IV 2022, 5. od V 2022 do X 2022 i 6. od XI 2022 do IV 2023. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że wobec powyższych wniosków organy administracji odmówiły przyznania dodatków mieszkaniowych na wnioskowane okresy, a skarżący wniósł do tutejszego Sądu 6 skarg na ostateczne decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu (SKO), które zostały zarejestrowane odpowiednio pod sygn. akt II SA/Bd 778/23 (pkt 2), II SA/Bd 779/23 (pkt 3), II SA/Bd 780/23 (pkt 4), II SA/Bd 781/23 (pkt 5), II SA/Bd 782/23 (pkt 6) i II SA/Bd 783/23 (pkt 1). W rozpoznawanej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowi decyzja SKO z 26 kwietnia 2023 r. (znak SKO-81-6/23) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Torunia z 1 marca 2023 r. (znak DŚM.421.8.2023) o odmowie przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego na okres od 1.11.2022 r. do 30.04.2023 r., W pierwszym rzędzie wskazać należy, że zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych regulują przepisy ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2021). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, dodatek mieszkaniowy z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: 1. najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, 2. osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, 3. osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4. innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5. osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Przepisy art. 2 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wymieniają rodzaje tytułów prawnych pozwalających określonym w nim osobom o ubieganie się o dodatek mieszkaniowy. Osoba niemająca jednego z tytułów prawnych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1- 4 ustawy lub w art. 2 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, nie spełnia podstawowej przesłanki warunkującej przyznanie tego dodatku. W myśl art. 7 ust.1 ustawy, dodatek mieszkaniowy przyznaje się na wniosek osoby uprawnionej do tego dodatku. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz dokumenty potwierdzające wysokość ponoszonych w miesiącu poprzedzającym dzień złożenia wniosku wydatków związanych z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. W ust. 1c określono wymogi wniosku, w tym określenie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego (pkt 4) oraz np. informacje o liczbie osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego (pkt 8). Zgodnie z ust. 5 art. 7 u.d.m. dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Maksymalny okres świadczeniowy, jak i początek jego biegu został zatem określony z mocy samego prawa (ex lege). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 marca 2013 r. sygn. I OSK 375/12 (CBOSA), wskazał, że dodatek mieszkaniowy nie ma charakteru świadczenia przyznawanego na stałe, lecz przyznaje się go na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku (art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Wynika z tego, że strona jest uprawniona do składania wniosków o przyznanie dodatku mieszkaniowego co 6 miesięcy, a to oznacza, że każdy kolejny wniosek rozpoznawany jest od nowa, niezależnie od wcześniej złożonego wniosku i wszczyna nową sprawę administracyjną. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2956/13, (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym uprawnienie wynikające z art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest związane z zamieszkiwaniem w lokalu mieszkalnym, do którego żądający dodatku mieszkaniowego ma tytuł prawny (pkt 1-4 tego przepisu), albo z faktycznym zamieszkiwaniem w lokalu bez tytułu prawnego, gdy zajmujący ten lokal oczekuje na przysługujący mu lokal zamienny, albo socjalny (art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy). Tylko spełnienie warunków ustawowych przez wnioskodawcę daje podstawę do wydania decyzji administracyjnej o przyznaniu przedmiotowego dodatku. Sąd zwraca uwagę na to, że przepisy dotyczące zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że muszą być ściśle stosowane bez możliwości odstępstw i to bez względu na szczególnie trudną, indywidualną sytuację osób starających się o dodatek. Ustawodawca w sposób bardzo ścisły określił zasady przyznawania i sposób obliczania dodatków mieszkaniowych, nie pozostawiając organowi administracji orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego, w szczególności zaś, by to od decyzji tego organu zależało w sposób bezpośredni przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz jego rozmiar, względnie by organ miał możliwość "w szczególnie uzasadnionych wypadkach" odstąpienia od zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych i przyznania go mimo niespełnienia przesłanek przewidzianych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. W rozpoznawanej sprawie Sąd podzielił stanowisko organów administracji, że skarżący w dacie złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną oraz wydania skarżonej decyzji nie spełniał przesłanek, o których mowa w powołanych przepisach, a w szczególności określonych w art. 2 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.m. Zasadnie wskazał organ odwoławczy, że o w okresie, na który skarżący ubiega się o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie posiadał już tytuł prawnego do zajmowanego lokalu z tytułu umowy najmu, bowiem utracił go z dniem 31 stycznia 2022 r. Z treści art. 2 ust. 1 u.d.m. wynika, że wniosek o przyznanie dodatku może złożyć osoba legitymująca się tytułem prawnym do zajmowanego lokalu wymienionym w pkt 1-3 tego przepisu, innym tytułem prawnym wywodzonym ze stosunku niewymienionego w art. 2 ust. 1 pkt 1-3 u.d.m. (pkt 4), ewentualnie osoba zajmująca lokal bez tego tytułu, ale oczekująca na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny (pkt 5). Nie pozostaje przedmiotem sporu, że skarżący nie jest osobą, o której mowa w ary. 2 ust. 1 pkt 1-3 oraz 5 u.d.m. Co się zaś tyczy tego, czy skarżący – jak podnosi – ma inny tytuł prawny do lokalu (w skardze wskazuje, że istnieją dwie takie podstawy), to stwierdzić należy, że przez tytuł prawny do lokalu należy rozumieć każdy tytuł do władania lokalem, w tym także taki, którego źródłem jest uprawnienie o charakterze obligacyjnym (wyrok Sądu Najwyższego z 22 kwietnia 2005 r., sygn. akt II CK 655/04, dostępny w Bazie Orzeczeń SN na stronie www.sn.pl). W uchwale z dnia 13 stycznia 2013 r. (sygn. akt II PZP 6/12, OSNP 2013, nr 9-10, poz. 102) Sąd Najwyższy stwierdził, że zwrot "tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu" jest jednoznacznie i jednolicie rozumiany w języku prawniczym jako każdy tytuł prawny, którego przedmiotem jest lokal mieszkalny albo dom, tj. zarówno ten wynikający z praw rzeczowych (własność, użytkowanie wieczyste, służebność mieszkania itp.), jak i ze stosunków zobowiązaniowych (tzn. z umów cywilnoprawnych - takich np. jak najem, użyczenie). Również takie rozumienie pojęcia tytułu prawnego do lokalu jest w piśmiennictwie, w którym w szczególności wskazuje się, że tytuł prawny do lokalu obejmuje poza własnością również najem, jak też używanie mieszkania na podstawie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego, spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego lub domu, a także - na podstawie użyczenia, służebności i użytkowania czy stosunku rodzinnego (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ochrona praw lokatorów i najem lokali mieszkalnych. Komentarz, Warszawa 2013, s. 43-47). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zasadniczo w sytuacji gdy wnioskodawca w dniu składania wniosku nie legitymuje się obowiązującą umową najmu, ani żadnym innym stosunkiem materialnoprawnym, z którego wynikać miałby tytuł prawny do przedmiotowego lokalu, lub nie jest osobą oczekująca na przysługujący mu lokal zamienny albo socjalny, to zachodzi przeszkoda materialnoprawna do przyznania tego świadczenia. Podkreślić jednocześnie należy, że rozstrzygnięcie o przyznaniu prawa do lokalu socjalnego wynika z przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2023r., poz. 725 ze zm.). Zgodnie z art. 14 ust. 1 tej ustawy to sąd (powszechny) w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu orzeka o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego bądź o braku takiego uprawnienia wobec osób, których nakaz dotyczy a na gminie, właściwej ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu, ciąży w takim przypadku obowiązek jego dostarczenia. Użyty w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zwrot "osobom oczekującym" wiąże się zatem ściśle z realnym uprawnieniem do uzyskania lokalu zamiennego albo socjalnego przez wnioskodawcę niemającego tytułu do zajmowanego lokalu. Obowiązek dostarczenia osobie uprawnionej lokalu socjalnego przez gminę aktualizuje się z momentem uprawomocnienia się wyroku nakazującego eksmisję z jednoczesnym przyznaniem prawa do lokalu socjalnego. Wobec tego dopiero po uprawomocnieniu się takiego orzeczenia skarżący mogłoby wystąpić o przyznanie dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych (por. wyrok NSA z 17 maja 2016 r. sygn. I OSK 81/15, dostępny CBOSA). Organy administracji dokonały zatem prawidłowej wykładni przywołanych wyżej przepisów. Skarżący w dniu złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, nie był osobą uprawnioną do uzyskania tego świadczenia. Z tego powodu nie było możliwe pozytywne załatwienie wniosku skarżącego, o czym prawidłowo rozstrzygnęły organy obu instancji. Nie mają znaczenia dla komentowanej kwestii okoliczności podniesione przez skarżącego, jakoby tytuł prawny do lokalu miał wynikać z "przyznania lokalu mieszkalnego przez Komisję Mieszkaniową" oraz uprzedniego przekwaterowania skarżącego z innego, wcześniej zajmowanego lokalu. Powyższe stanowiło realizację zawartej ze skarżącym umowy najmu. Były to czynności dokonywane w ramach ukształtowanego tą umową stosunku obligacyjnego, który ustał wraz z rozwiązaniem umowy. Bez wpływu na legalność kontrolowanej decyzji administracyjnej podniesione w skardze i na rozprawie okoliczności dotyczące prawidłowości rozwiązania umowy najmu zawartej z Zakładem Gospodarki Mieszkaniowej w Toruniu, czy też kwestie rozliczeń należności pieniężnych z tytułu zajmowania lokalu, albowiem są to kwestie cywilnoprawne podlegające ewentualnym rozstrzygnięciom właściwego sądu powszechnego. Skarżący domagał się jednak przyznania dodatku mieszkaniowego częściowo z mocą wsteczną, na podstawie przepisu art. 15zzzib ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (publ. jak wcześniej wskazano), który został dodany do ww. ustawy z dniem 24 czerwca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842). Zgodnie z art. 15zzzib ust. 1 za okres stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonych z powodu COVID -19, dodatek mieszkaniowy, o którym mowa w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r., może zostać przyznany z mocą wsteczną. Przy czym dodatek mieszkaniowy może zostać przyznany z mocą wsteczną wyłącznie w przypadku wniosku o przyznanie tego dodatku złożony nie później niż po upływie 30 dni od dnia zakończenia obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonych z powodu COVID-19 (ust.2). Termin o którym mowa został zachowany. W myśl ust. 3 zd. 1 u.d.m. dodatek mieszkaniowy przyznaje się z mocą wsteczną, jeżeli osoba uprawniona do dodatku mieszkaniowego we wniosku o przyznanie tego dodatku wskazała okres poprzedzający dzień złożenia tego wniosku jako okres objęty tym wnioskiem (...). Wskazanie okresu poprzedzającego dzień złożenia wniosku o przyznanie tego dodatku jako okresu objętego tym wnioskiem następuje w formie klauzuli dołączonej do tego wniosku i podpisanej przez wnioskodawcę (ust. 4) Zgodnie z wcześniejszym wywodem stwierdzić należy, że skarżący w dniu składania wniosku o dodatek mieszkaniowy z mocą wsteczną, tj. 2.01.2023 r. oraz w dacie orzekania przez organy nie posiadał tytułu prawnego do zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...] w T., i nie był osoba oczekującą, na realizację uprawnienia wynikającego z prawomocnego wyroku sądu, a zatem nie był osobą uprawnioną do otrzymania dodatku mieszkaniowego według ustawy o dodatku mieszkaniowym, a w konsekwencji również w rozumieniu art. 15zzzib ust. 3 ustawy covidowej. Zauważyć należy, że art. 15zzzib ust. 3 ustawy covidowej nie jest samodzielną podstawą przyznawania dodatków mieszkaniowych z mocą wsteczną. Należy go wykładać w związku z regulacjami art. 15zzzib ust. 5 i 6 ustawy covidowej, a jako przepis o charakterze szczególnym - również w związku z art. 7 ust. 5 u.d.m. Art. 7 ust. 5 u.d.m. wprowadza zasadę, że dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Jest to zatem okres maksymalny, na jaki przyznaje się dodatek mieszkaniowy "na przyszłość", na podstawie jednej decyzji w tym przedmiocie. Tu należy podkreślić, że dodatku mieszkaniowego nie przyznaje się od dnia złożenia wniosku, lecz od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Przepis szczególny art. 15 zzzib ust. 5 ustawy covidowej, stanowi zaś, że w przypadku przyznania dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną, okres, o którym mowa w art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, skraca się o liczbę miesięcy poprzedzających pierwszy dzień miesiąca następujący po dniu złożenia wniosku, za które przyznano dodatek mieszkaniowy. Oznacza to, że decyzja w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego na okres poprzedzający konsumuje jednocześnie okres świadczeniowy mający nastąpić po dacie złożenia wniosku, tak, by okres ten nie przekraczał w sumie 6 miesięcy comiesięcznych wypłat dodatku, uwzględniając wypłaty za miesiące minione, wskazane we wniosku. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej rozstrzygnęły sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącego z 2 stycznia 2023 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego za okres od 11.2022 r. do 4.2023 r., zatem na okres sześciomiesięczny obejmujący częściowo okres poprzedzający datę złożenia wniosku. Jednak nie jest to jedyna okoliczność wymagająca uwzględnienia przy rozspatrywaniu tej konkretnej sprawy. Ustawodawca precyzyjnie wypowiada się co do długości okresu świadczeniowego, który może być objęty jedną decyzją administracyjną w przedmiocie dodatku (art. 7 ust. 5 u.d.m.), okres ten jest sztywny zarówno w zakresie dodatku przyznawanego częściowo z mocą wsteczną i częściowo na przyszłość (art. 15 zzzib ust. 5 ustawy covidowej) i jedna decyzja nie może rozstrzygać o okresie świadczeniowym dłuższym niż 6 miesięcy (art. 15 zzzib ust. 6 ustawy covidowej). Ustawodawca nie wprowadził bowiem odrębnego świadczenia -dodatku mieszkaniowego na innych zasadach na czas trwania stanu epidemii i stanu zagrożenia epidemicznego ogłoszonych z tytułu COVID-19. Taka interpretacja oparta jest na regułach wykładni językowej, celowościowej i funkcjonalnej powyższej normy prawnej. Potwierdza to także treść uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 czerwca 2020 r. o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID-19 oraz o uproszczonym postępowaniu o zatwierdzenie układu w związku z wystąpieniem COVID – 19 w art. 77 pkt 49 dodającej do ww. ustawy covidowej art. 15zzzib (druk sejmowy IX.382). W tym zakresie w projekcie stwierdzono, że: "Dodany art. 15zzzib zakłada, że jeżeli osoba uprawniona do dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, nie otrzymywała tego dodatku w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, ogłoszonych w Polsce w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, będzie mogła go otrzymać z mocą wsteczną od dnia wydania decyzji przyznającej dodatek. Dodatek mieszkaniowy będzie można otrzymać z mocą wsteczną jeżeli wnioskodawca do wniosku o dodatek mieszkaniowy składany w trybie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych dołączy stosowną klauzulę, w której wskaże okres wsteczny, za który dodatek ma przysługiwać. Możliwość przyznania dodatku z mocą wsteczną obejmie tylko wnioski o dodatek mieszkaniowy złożone w terminie 30 dni od dnia zakończenia obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, ogłoszonych w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Ograniczenie czasowe wynika z faktu, że projektowane rozwiązanie kierowane jest do osób, które z powodu ograniczeń w przemieszczaniu się nie mogły złożyć wniosku o dodatek mieszkaniowy w czasie obowiązywania stanu epidemii i nie będzie stosowane jako generalna zasada wypłacania dodatków mieszkaniowych. Poza możliwością przyznania dodatku z mocą wsteczną wszystkie inne warunki jego przyznawania pozostają bez zmian. W projekcie przewidziano, że w przypadku przyznania dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną okres, o którym mowa w art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, skraca się o liczbę miesięcy, za które przyznano dodatek, poprzedzających pierwszy dzień miesiąca następujący po dniu złożenia wniosku. Przepis art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi bowiem, że dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Tym samym w projekcie wskazano, że suma miesięcy, za które przyznaje się dodatek mieszkaniowy (w tym za okres wstecz), nie może przekroczyć 6". Z tych powodów, nie znajduje co do zasady oparcia w obowiązujących przepisach prawa żądanie skarżącego wywodzone ze złożonych tego samego dnia (tj. 2 stycznia 2023 r.) 6 wniosków o przyznanie dodatków mieszkaniowych z mocą wsteczną - na wskazane w nich okresy obejmujące łącznie 32 miesiące. Niezależnie od powyższego powtórzyć należy, że ocena istnienia przesłanek do uzyskania dodatku dokonywana jest w momencie przyznawania dodatku na dany sześciomiesięczny okres (vide: wyrok NSA z 13 kwietnia 2007 r., sygn. I OSK 214/06, dostępny jw.). Jak wywiedziono wcześniej, skarżący w dniu składania wniosku o przyznanie spornego dodatku mocą wsteczną, nie był osobą uprawnioną do uzyskania dodatku mieszkaniowego na zasadach określonych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. W ocenie Sądu organy obu instancji w swoich decyzjach poczyniły właściwe ustalenia w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, którego zakres wyznaczał art. 2 ust. 1 ustawy. Prawidłowo organy ustaliły, że skarżącemu na dzień złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, nie przysługiwał tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy. W konsekwencji nie zaistniała podstawa materialnoprawna do przyznania skarżącemu na jego wniosek z 2.01.2023 r. dodatku mieszkaniowego na wskazany okres od 11.2022 r. do 04.2023 r. Brak było podstaw do uwzględnienia Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w Toruniu jako strony niniejszego postępowania sądowego oraz powzięcie wskazanych w skardze czynności procesowych związanych z realizacją tego postulatu. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W niniejszej sprawie stronami był skarżący oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu. Uczestnikiem postępowania na prawach strony, zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. jest osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego. Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w Toruniu, jako zakład budżetowy Gminy Miasta Toruń realizujący zadania z zakresu gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi, nie jest objęty hipotezą art. 33 § 1 p.p.s.a. Podmiot taki nie działa jako nosiciel interesu w rozumieniu art. 28 k.p.a., art. 33 § 1 p.p.s.a. czy art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 303 i powołane tam orzecznictwo). Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o połączenie do wspólnego rozpoznania spraw toczących się z jego skarg na sześć ww. wskazanych odrębnych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z 26 kwietnia 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną, albowiem okoliczności faktyczne spraw administracyjnych rozstrzygniętych tymi decyzjami nie były tożsame. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu, a zarzuty skargi okazały się niezasadne. Wobec tego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.