II SA/Bd 788/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Aleksandrowie Kujawskim wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy w Aleksandrowie Kujawskim nr I/14/18 z dnia 21.11.2018 r. w sprawie ustalenia diety dla radnych Gminy Aleksandrów Kujawski, zarzucając jej rażące naruszenie art. 42 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej powoływana jako usg) w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. 2019 r. poz. 1461, dalej powoływana jako ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych) przejawiające się w zaniechaniu opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, mimo że jest ona aktem prawa miejscowego, przez co nie wywołuje skutków prawnych w niej określonych. Mając na uwadze powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji, a tym samym ma moc powszechnie obowiązującą na obszarze działania wskazanego organu. Bezsporne jest, że za przypisaniem kwestionowanej uchwale cech aktu prawa miejscowego przemawia jej zasięg terytorialny, normatywny charakter przepisów nakazujących określony sposób zachowania się lub uprawniający do określonego działania, a ponadto przepisy te mają charakter generalny i abstrakcyjny, bowiem adresaci norm nie są zdefiniowani z nazwy, lecz poprzez wskazanie cech ogólnych, a jednocześnie wynikające z uchwały określone zachowania dotyczą okoliczności powtarzalnych, a nie jednorazowych. Z kolei uznanie ww. uchwały jako aktu prawa miejscowego otwiera drogę do skutecznego jej zaskarżenia w myśl art. 94 ust. 1 in fine usg. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się pogląd, że już jedna norma o charakterze generalnym i abstrakcyjnym zawarta w określonym akcie prawnym powoduje, że akt ten może być uznany za akt prawa miejscowego (por. wyroki NSA w sprawach II OSK 1818/12, II OSK 1572/14, II OSK 2353/16, II OSK 2048/17). Poza sporem jest, że przedmiotowa uchwała jest skierowana do radnych, co mogłoby dowodzić, że krąg adresatów jest ściśle określony, ale nie można tracić z pola widzenia tego, że adresatami uchwał są nie tylko członkowie organu stanowiącego tej kadencji, w której doszło do uchwalenia danego aktu. W ten sposób potencjalnie każdy mieszkaniec danej gminy, wybrany czy to w trybie zwykłym po upływie kadencji poprzedniej rady, czy wybrany na skutek utraty lub wygaśnięcia mandatu innego radnego, może skorzystać z diety, przy czym jedynym ograniczeniem tego uprawnienia jest upływ kadencji członka rady, a zatem są podstawy do przyjęcia wielokrotności możliwości uzyskania diety. Nie można także zapominać, że uchwała została wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 25 ust. 4, 6 i 8 usg, w których to przepisach w ogólne nie zawarto dyspozycji, że regulacja zasad i wysokości diet przyznanych radnym jest lub może być określona w akcie prawnym rangi wewnętrznej. Uwzględniając powyższe i procedując nad zaskarżoną uchwałą, nie dochowano obowiązku opublikowania jej w stosownym publikatorze, którym jest Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko-Pomorskiego, czym naruszono art. 42 usg i art. 2 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, z uwagi na co uchwała nie weszła do obiegu prawnego zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ostatniej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżona uchwała została uchylona przez Radę Gminy Aleksandrów Kujawski w dniu 23 maja 2023 r. i zastąpiono ją nową uchwałą opublikowaną w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Organ wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, iż zaskarżona uchwała nie weszła do obiegu prawnego jako akt prawa miejscowego, skoro nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wywoływała ona wprawdzie stosowne skutki prawne - wypłacano wszak na jej podstawie diety, lecz jedynie jako akt kierownictwa wewnętrznego. Skoro uchwała nie stanowiła w istocie aktu prawa miejscowego to - niezależnie czy winna być przyjęta w takiej formie - znajdują do niej zastosowanie reguły wskazane w art. 94 ust. 1 usg. Nie można więc stwierdzić jej nieważności po upływie roku od daty jej podjęcia. Dokonując oceny takiego stanowiska, Sąd winien mieć jednocześnie na uwadze skutki prawne, jakie wynikałyby z uznania za zasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w realiach rozpatrywanej sprawy. Z uwagi na wsteczne skutki orzeczenia w przedmiocie nieważności prowadziłoby to do destabilizacji reguł wypłacania diet - stałyby się one wypłaconymi bez podstaw prawnych. Zdaniem organu, celem przewidzianych przez prawodawcę instrumentów nadzoru nad działaniami prawotwórczymi samorządów jest stworzenie realnej możliwości eliminowania nieprawidłowości, nie zaś wsteczne destabilizowanie sytuacji prawnej na obszarze danej jednostki terytorialnej. Zgodnie z tym założeniem należy wykładać treść odnośnych regulacji. Mając to na względzie, gdy określona uchwała nie weszła do obiegu prawnego jako akt prawa miejscowego (brak publikacji), znajdują do niej zastosowanie jedynie reguły zakreślone art. 94 ust. 1 usg. Nie dotyczy jej natomiast wyłączenie zawarte w końcowej części danej jednostki redakcyjnej. Wobec powyższych uwarunkowań, w rozpoznawanej sprawie po zbadaniu legalności zaskarżonego aktu Sąd mógłby wyłącznie na dzień orzekania w razie uznania, że jest ona w istocie wadliwa (wedle zarzutów skargi) stwierdzić jej niezgodność z prawem w myśl art. 94 ust. 2 zd. 1 usg. W takiej sytuacji wadliwa uchwała straciłaby moc z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem (tak art. 94 ust. 2 zd. 2 usg). Ewentualne rozstrzygnięcie Sądu w danym przedmiocie nie miałoby więc mocy wstecznej. Jednocześnie zaskarżona uchwała na dzień orzekania przez Sąd już nie obowiązuje. Nie ma też przesłanek do przyjęcia, aby z uwagi na swój zakres przedmiotowy uchwała mogła wcześniej stanowić podstawę wydania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, które mogłyby podlegać wzruszeniu w postępowaniu administracyjnym lub w postępowaniu szczególnym, w rozumieniu art. 147 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd wydanie orzeczenia nie mogłoby mieć żadnych skutków w porządku prawnym. Rozstrzyganie w sprawie jest więc bezprzedmiotowe. Wobec wystąpienia przesłanek umorzenia postępowania bezzasadne byłoby zajmowanie przez Sąd stanowiska w kwestiach podniesionych w skardze co do meritum. W takiej sytuacji postępowanie przed Sądem należy umorzyć wobec treści art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była zasadna. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej powoływana jako "ppsa"), uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 usg, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 cyt. ustawy, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność, (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego [w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny], Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Poddając kontroli sądowej zaskarżoną uchwałę, Sąd podziela ugruntowane już w orzecznictwie stanowisko sądów administracyjnych, w którym podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyroki NSA w sprawach II OSK 1818/12, II OSK 1572/14, II OSK 2353/16, II OSK 2048/17 czy wyrok WSA w Opolu w sprawie II SA/Op 217/20 – dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query). Sąd podziela pogląd wyrażony w judykaturze, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych jest aktem prawa miejscowego – na co uwagę zasadnie zwrócił w sprawie Prokurator (zob. m.in. wyrok NSA w sprawach III OSK 2003/22 i III OSK 5051/21; wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie III SA/Wr 213/22 – dostępne jw.). Należy bowiem podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto, zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 37b ust. 1 usg. Jeżeli zatem przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 5 określono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty, i nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 usg w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyroki NSA w sprawach II OSK 1526/08 i III OSK 728/21; wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie III SA/Wr 238/09 – dostępne jw.; a także: Sławomir Dudziak - Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny – kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia, ST 2012/3/5-17). Uchwała ta winna stanowić o jej wejściu w życie zasadniczo po upływie 14 dni od daty publikacji we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, co wynika z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zgodnie z tymi przepisami, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2 cyt. ustawy). Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy). W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się zatem akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy, co stanowi warunek wejścia ich w życie w terminie określonym w art. 4 ust. 1 (ewentualnie ust. 2) ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. O tym, że warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, wprost stanowi art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Reasumując, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego stanowiony przez organ gminy powinna zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych w zw. z art. 42 usg i co warunkowało wejście jej w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) w terminie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 usg, skoro obowiązek ten warunkuje wejście w życie przedmiotowej uchwały, a jego niewykonanie w efekcie skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez tę uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 usg (por. wyrok NSA w sprawach I OSK 701/08, I OSK 1608/12, III OSK 728/21 - dostępne jw.). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jako że - jak podkreślono - stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. Formalny i obligatoryjny wymóg wejścia w życie zaskarżonej uchwały w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony. Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że nie było zasadne odwoływanie się przez organ do treści art. 94 usg, a to z tego powodu, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wypada wreszcie zauważyć, że właśnie w interesie publicznym, ochronie wspólnoty samorządowej służy zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie gminy aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady ocenianej uchwały polegające na nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie, a w szczególności braku określenia obowiązku publikacji w urzędowym promulgatorze oraz zachowania odpowiedniego vacatio legis - uzasadniają twierdzenie, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta Bydgoszczy, będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 9.10.2023 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.