II SA/Bd 790/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] 2016 r., znak [...] Decyzją z dnia [...].2016 r., nr [...] Burmistrz [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 15b, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 114; ze zm.) odmówił przyznania P. S., jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, wnioskowanej na A. S.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskodawczyni przedłożyła zaświadczenie lekarskie o pozostawaniu pod opieką lekarską od [...] tygodnia ciąży do porodu. Ustawodawca przewidział zaś, że zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Tym samym, mimo spełniania kryterium dochodowego - [...] zł na osobę w rodzinie, nie zachodzą przesłanki do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji P. S. wskazała, że nie miała świadomości, że jest w ciąży, dlatego do lekarza zgłosiła się dopiero w [...] tygodniu ciąży. Zaznaczyła, że spełnia kryterium dochodowe i że w jej ocenie powinna otrzymać przedmiotową zapomogę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z przedłożonego przez skarżącą zaświadczenia wydanego w dniu [...] 2016 r. wynika, że pozostawała ona pod opieką medyczną od [...] tygodnia ciąży do porodu. Tym samym mając na względzie brzmienie przepisu art. 15 b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w ocenie SKO, nie można było w niniejszej sprawie przyznać jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. W skardze do Sądu na powyższą decyzję, P. S. wskazała, że decyzja ta jest krzywdząca dla jej dziecka. Dochody jej rodziny są niskie, a potrzeby dziecka bardzo duże. Wyjaśniła, że nie miała świadomości, że jest w ciąży i dlatego do lekarza zgłosiła się w [...] tygodniu ciąży. Dodała, że od tej pory aż do urodzenia dziecka była pod opieką lekarza ginekologa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", jak i poprzedzającej ją decyzji, potwierdza, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji. Naruszenie powyższych norm polegało na zaniechaniu przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności i zebrania tym samym pełnego materiału dowodowego, podlegającego ocenie organu. W realiach sprawy poddanej sądowej kontroli skarżąca podniosła, że fakt zgłoszenia się do ginekologa dopiero w [...] tygodniu ciąży spowodowany był brakiem jej wiedzy, co do faktu bycia w ciąży. Tym samym strona powołała się na okoliczność, że z przyczyn niezależnych od jej woli i wiedzy nie była ona w stanie dochować terminu poddania się opiece medycznej w ciągu pierwszych 10 tygodni ciąży. Natomiast z chwilą uświadomienia sobie tego faktu udała się niezwłocznie do lekarza i odbywała regularne wizyty, będąc pod jego opieką do momentu porodu. Powyższe argumenty zostały przez wnioskodawczynię przedstawione już na etapie odwołania, a więc na etapie postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy dysponując więc argumentacją skarżącej, zaniechał zweryfikowania jej zasadności w oparciu o konieczny w tym zakresie materiał dowodowy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 15b ust. 5 u.ś.r. (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), w myśl którego jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną, co wynika z art. 15b ust. 6 zd. pierwsze u.ś.r. W sprawie poddanej sądowej kontroli bezsporne jest, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe określone w art. 15b ust. 2 u.ś.r. Według Kolegium w przypadku skarżącej nie została spełniona druga z niezbędnych przesłanek, a mianowicie pozostawianie pod opieką medyczną od 10 miesiąca ciąży. W tym zakresie należy przyznać rację organom orzekającym w sprawie, że: (1) w materiale dowodowym znajduje się zaświadczenie lekarskie potwierdzające fakt pozostawania skarżącej pod opieką medyczną dopiero od [...] tygodnia ciąży, jak również, (2) że wykładnia językowa przepisu art. 15b ust. 5 u.ś.r. jest jednoznaczna i nie nasuwa żadnych wątpliwości co do tego, że omawiane uregulowanie prawne wprowadza ścisłą cezurę czasową poddania się kobiety ciężarnej opiece medycznej. Jednakże mając na uwadze ratio legis art. 15b u.ś.r. i wykładnię funkcjonalną, nie można w procesie jego wykładni poprzestać tylko na jego literalnym brzmieniu. Przemawiają za tym wskazania współczesnej teorii wykładni, nakazującej każdorazową weryfikację wyniku zastosowania reguł językowych na gruncie pozostałych reguł wykładni: systemowych i funkcjonalnych (por. M. Zieliński, Iura novit curia a wykładnia prawa (w:) Prawo, język, logika, pod red. S. Lewandowskiego, H. Machińskiej i J. Petzla, Warszawa 2013, s. 296). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że wykładni spornego art. 15b u.ś.r. należy dokonywać w świetle zasady równości (art. 32 Konstytucji) oraz zasady uwzględniania dobra rodziny (art. 71 Konstytucji) i wynikającego z niej nakazu udzielania szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz kobietom zarówno w ciąży, jak i po urodzeniu dziecka. Taka prokonstytucyjna wykładnia komentowanej regulacji została wielokrotnie zaprezentowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a mianowicie w wyrokach: WSA w Gdańsku z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 223/13; WSA w Warszawie z dnia 9 września 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 603/13 i z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 843/14; WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 580/13; WSA we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 608/13 i IV SA/Wr 609/13 (orzeczenia publ. w CBOSA). Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd prawny zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1003/14 (orzeczenie publ. w CBOSA), w którym podniesiono, że z faktu, iż ustawodawca nie wprowadził do u.ś.r. procedury umożliwiającej ocenę indywidualnych okoliczności sprawy kobiety wnioskującej o przyznanie zapomogi – w sytuacji gdy poddała się opiece medycznej po 10-tym tygodniu ciąży – nie należy wywodzić wniosku o istnieniu bezwzględnego zakazu przyznania takiej kobiecie prawa do zapomogi. Zdaniem NSA, w takim przypadku mamy do czynienia z luką prawną, wynikającą z zaniechania ustawodawcy, który nie uregulował powyższej kwestii. Luka prawna w art. 15b u.ś.r. powinna z kolei zostać wypełniona w drodze bezpośredniego zastosowania Konstytucji (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.), albowiem tylko w taki sposób możliwa jest ochrona wartości konstytucyjnych i prawidłowa realizacja prawa jednostki do sprawiedliwego wyroku. W przywołanym wyroku NSA podniósł, że podstawowym przepisem konstytucyjnym, który znajduje zastosowanie w sprawach podobnych do tej, która została poddana sądowej kontroli, jest art. 71 ust. 2 Konstytucji. Przepis ten stanowi, że Matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa. Przepis ten jest uszczegółowieniem regulacji zawartych w podstawach kasacyjnych – tj. w art. 18 Konstytucji, który nakazuje państwu otoczenie opieką i ochroną m.in. rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa, a także w art. 71 ust. 1 Konstytucji, który w zdaniu pierwszym stanowi, że Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. W związku z powyższym należy zauważyć, że do dokonania prawidłowej wykładni przepisów u.ś.r. konieczne jest wzięcie pod uwagę całokształtu regulacji dotyczących świadczeń rodzinnych zawartych w tej ustawie oraz innych regulacji dotyczących rodziny zawartych w Konstytucji lub w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2082), po to aby uniknąć sprzeczności między normami w nich zawartymi. Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy poddanej sądowej kontroli zauważyć należy, że z twierdzeń strony skarżącej wynika, iż z przyczyn niezależnych od jej woli i wiedzy nie była ona w stanie dochować określonego w art. 15b ust. 5 u.ś.r. terminu poddania się badaniu. Zdaniem Sądu, mając na uwadze twierdzenia skarżącej, organ powinien ustalić, jakie jest uzasadnienie tak późnego zgłoszenia się do lekarza i rozpoznania ciąży. W szczególności, jakie przyczyny podała strona podczas swojej pierwszej wizyty u lekarza ginekologa i czy pokrywały się one z tymi wskazanymi przez nią w przedmiotowym odwołaniu, ewentualnie czy zostały stwierdzone inne jeszcze przyczyny zdrowotne mogące obiektywnie usprawiedliwiać trudności we wcześniejszym rozpoznaniu ciąży. Dopiero w oparciu o tak uzyskane informacji i dokumenty organ mógłby ocenić, czy poddanie się przez stronę opiece medycznej dopiero od 17 tygodnia ciąży było spowodowane okolicznościami usprawiedliwiającymi, a w tym utrudniającymi lub uniemożliwiającymi jej w sposób naturalny rozeznanie, w terminie określonym art. 15b ust. 5 u.ś.r., że jest w ciąży, czy też takie okoliczności nie wystąpiły. A zatem rolą organów orzekających winno być wyjaśnienie okoliczności związanych z niemożnością czy utrudnieniem rozeznania przez skarżącą ciąży przed upływem 10 tygodnia. Z kolei uchybienie przez organ obowiązkowi przeprowadzenia w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie, sprawia, że pod jego adresem musi być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Należy w tym miejscu przypomnieć, że obecnie obowiązujące brzmienie art. 7 K.p.a. daje organowi administracji publicznej podstawę do oczekiwania współdziałania ze strony osoby wnioskującej o przyznanie określonego świadczenia w drodze decyzji administracyjnej. Współdziałanie to może polegać w szczególności na dostarczeniu odpowiednich dokumentów, pozwalających na ustalenie istnienia uprawnienia. W niniejszej sprawie organy, rozpoznając ponownie sprawę, mogą więc zwrócić się do wnioskodawczyni o przedstawienie stosownej dokumentacji medycznej, potwierdzającej jej stanowisko w zakresie braku możliwości rozpoznania ciąży w jej pierwszych 10 tygodniach (powołany wyżej wyrok NSA z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1003/14). Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ powinien mieć uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.