II SA/Bd 795/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Dawid Myszyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 r. sprawy ze skargi "A" w likwidacji na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia ... 2015 r. nr ... w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, na rzecz "A" w likwidacji, kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. zawiadomieniem z ... 2014r. poinformował "A" sp. z o.o. w R. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznanych na mocy decyzji Kierownika BP ARiMR w M.: z dnia ... 2008r. nr ..., w sprawie płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej na rok 2007; oraz decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z ... 2008 r. nr ..., z ... 2011r. nr ..., z ... 2011r. nr ... i z ... 2012r. nr .... Pismem z ... 2014r. spółka, reprezentowana przez radcę prawnego (pełnomocnictwo udzielone przez S. N. jako kuratora Spółki ustanowionego postanowieniem SR w M. z ... 2009r.), złożyła wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz pkt 2 i 3 K.p.a. wskazując w uzasadnieniu, że przed WSA toczy się postępowanie ze skargi spółki w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji o uchyleniu decyzji przyznających płatności i odmawiających ich przyznania, ponadto spółka zwróciła uwagę, iż powodem uchylenia ww. decyzji był fakt, że działała przez kuratora, który w ocenie organu nie jest właściwy do jej reprezentowania w postępowaniu o przyznanie dopłat, co oznacza, że organ nie uznaje kuratora jako organu mogącego reprezentować podmiot, co pociąga za sobą konieczność zawieszenia postępowaniu z powodu braku powołanych organów do działania w imieniu spółki. Pismem z ... 2014r. spółka podtrzymała swoje stanowisko, wskazując dodatkowo na prejudycjalny charakter rozstrzygnięcia Dyrektora Oddziały Regionalnego ARiMR w T. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wznowieniowych, co przesądza o konieczności zawieszenia postępowania. Wezwaniem z ... 2014r. organ zobowiązał spółkę do przedłożenia w terminie 7 dni pełnomocnictwa do działania radcy prawnego J. S. w imieniu spółki. W odpowiedzi pełnomocnik spółki przesłał pełnomocnictwo do reprezentowania w sprawie "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w likwidacji z siedzibą w R. z ... 2015r. udzielone przez likwidatora A. S., w tym do potwierdzania wszelkich czynności dokonanych w imieniu Spółki, wraz z aktualnym odpisem KRS. Postanowieniem z ... 2015 r. nr ... Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M., na podstawie art. 123 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 2, 3 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ podał, że w przedmiotowej sprawie nie zaszła żadna z wymienionych w art. 97 § 1 K.p.a. przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania. Organ podał, że w przypadku postępowań wszczętych z urzędu zawieszenie może nastąpić jedynie przy spełnieniu przesłanek powodujących obligatoryjne zawieszenie a więc w przedmiotowej sprawie zawieszenie na wniosek strony nie jest możliwe. W ocenie organu chybiony jest też argument występowania w sprawie zagadnienia wstępnego, gdyż postępowanie sądowoadministracyjne w odrębnym postępowaniu nie wchodzi w zakres tej przesłanki, natomiast w odniesieniu do wniosków o stwierdzenie nieważności zostały wydane postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka w likwidacji zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wnosząc o jego uchylenie i zawieszenie postępowania do czasu zakończenia prawomocnym orzeczeniem toczących się przed WSA w B. postępowań w sprawach skarg spółki na postanowienia Dyrektora ARiMR w T. o niedopuszczalności odwołań Spółki od decyzji o uchyleniu decyzji w sprawie płatności i odmowie ich przyznania w postępowaniu wznowieniowym oraz zakończenia ostatecznymi decyzjami postępowań z wniosków Spółki o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. postanowieniem z dnia ... 2015r., nr ..., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że nie zostały spełnione ani przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania (w tym art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.), ani fakultatywnego na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., bowiem postępowanie zostało wszczęte z urzędu nie na wniosek strony. Zdaniem organu przywołane przez stronę postępowania sądowe jak i złożenie wniosków o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wznowienionych za lata 2007-2011 nie należą do kategorii zagadnienia wstępnego. Nadto postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie zostały skutecznie wszczęte, bowiem zostały zakończone ostatecznymi postanowieniami Prezesa ARiMR utrzymującymi w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. "A" sp. z o.o. w likwidacji w R., reprezentowane przez radcę prawnego Ja. S., w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wniosło o uchylenie w całości postanowienia Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z ... 2015 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności, podczas gdy w rzeczywistości Kierownik BP ARiMR w M. miał obowiązek zawiesić postępowanie z uwagi na istnienie przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. tj. kwestii prejudycjalnych w postaci: - toczących się przed WSA w B. postępowań ze skarg spółki na postanowienia Dyrektora ARiMR o sygnaturach: II SA/Bd 1235/13, 1236/13, 1237/13, 1238/13, 1239/13 o niedopuszczalności odwołań od decyzji Kierownika BP ARiMR w M. uchylających decyzje, na mocy której spółce przyznano płatności bezpośrednie, - toczących się przed WSA w W. postępowań ze skarg spółki na postanowienia Prezesa ARiMR nr 76/2015, 77/2015, 78/2015, 79/2015, 80/2015 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchylających decyzje, na podstawie których Spółce przyznano płatności bezpośrednie. W ocenie skarżącej wynik tych postępowań na mocy przepisów prawa materialnego ma bezpośredni wpływ na wynik postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności (korzystne dla spółki rozstrzygniecie powyższych postępowań uczyni postępowanie w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności bezprzedmiotowymi). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna, bez merytorycznej kontroli jej zasadności. Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej występuje, gdy zaskarżone działanie organu wykonującego administrację publiczną nie jest objęte właściwością sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym ustawą, kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270 z późn.zm., dalej jako: "P.p.s.a."), właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia ... 2015 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. zakres właściwości sądu administracyjnego do kontroli zgodności z prawem co do postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym został ograniczony do postanowień, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, bądź postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 267 z późn.zm., dalej jako: "K.p.a."), na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W myśl natomiast art. 101 § 3 K.p.a., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Zważyć przyjdzie, że przepis ten w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011r. stanowił, że "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj.: o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o podjęciu zawieszonego postępowania oraz o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Rozwiązanie to było jednak krytykowane z uwagi na zbędne przedłużenie toku postępowania administracyjnego w sprawie. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. w zmienionym brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18) należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że wykładnia art. 101 § 3 K.p.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ww. ustawą nowelizacyjną z dnia 3 grudnia 2010 r., która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. Ratio legis tych zmian było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, przy jednoczesnym wyłączeniu możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Z tych względów w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się obecnie, że uzasadniona jest taka wykładnia przepisu art. 101 § 3 K.p.a., która wyłącza możliwość odrębnego zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Nie sposób bowiem przyjąć, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał takie rozwiązania prawne, które mają na celu usprawnienie przebiegu postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które prowadzą do jego przedłużenia. Strona niezadowolona z tego rodzaju rozstrzygnięcia nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ponieważ stosownie do art. 142 K.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji oraz skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Stanowisko takie, które skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, wyrażone zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2296/12 (ONSAiWSA z 2014 r. nr 5 poz. 74), z oraz przykładowo, w postanowieniach tego Sądu z: 10 lutego 2015 r., sygn. II OSK 1803/13; z 29 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 1590/13; z 25 czerwca 2014 r. sygn. II OSK 172/13, z 26 czerwca 2015r. sygn. II OSK 1580/15, z 7 sierpnia 2015r. sygn. II OSK 3042/13 dostępne w CBOSA pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego stwierdzić należy, że skoro obowiązujące w dacie wydania postanowienia organu administracji publicznej pierwszej instancji przepisy proceduralne nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje. Wniesienie zatem w takiej sytuacji zażalenia, mimo nawet błędnego pouczenia, nie mogło stanowić podstawy do ponownego merytorycznego rozstrzygania przedmiotowej kwestii wpadkowej i wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia co do jej istoty (na podstawie art. 138 w zw. z art. 144 K.p.a.). Winien on w takiej sytuacji na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. W sytuacji braku podstaw do rozpoznania przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie zawieszenia postępowania, niedopuszczalne było zaskarżenie postanowienia w tym przedmiocie w drodze skargi do sądu administracyjnego. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Oznacza to, że jeżeli określona kwestia w postępowaniu administracyjnym jest załatwiona w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie jest poddane kontroli sądów administracyjnych, także wtedy, gdy strona wniesie niedopuszczalne zażalenie i organ wyższego stopnia wyda w tym przedmiocie postanowienie. Tak jest w przypadku postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, na które nie służy zażalenie. Należy podzielić stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 29 stycznia 2015 r., II OSK 1590/13, iż nie można zakładać, że ustawodawca z jednej strony wyłączył dopuszczalność zażalenia na takie postanowienia, a tym samym wyłączył dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, ale z drugiej strony dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia wydane na skutek niedopuszczalnego zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Możliwość i dopuszczalność wniesienia skargi w takich przypadkach niweczyłaby cel zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, którym było przyspieszenie postępowania administracyjnego i wyłączenie kognicji sądu w tych sprawach. Wniesienie niedopuszczalnego zażalenia i wydanie na skutek tego zażalenia postanowienia przez organ wyższego stopnia, z możliwością wniesienia skargi na to postanowienie do sądu administracyjnego, oznaczałoby konieczność rozpoznawania takiej skargi na rozprawie i wydania wyroku oraz w razie wniesienia skargi kasacyjnej rozpoznania jej na rozprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym przedmiotem rozpoznania byłaby zasadność odmowy zawieszenia postępowania lub podjęcia zawieszonego postępowania. Reasumując – zaskarżone postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., zatem rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na to postanowienie było niedopuszczalne, gdyż skarga podlegała odrzuceniu. Tego stanu rzeczy nie może zmienić wadliwe pouczenie przez organ, który wydał zaskarżone postanowienie, ani to, że organ rozpoznał zażalenie, zamiast stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odrzucił skargę, bowiem droga sądowa była niedopuszczalna. O zwrocie stronie skarżącej uiszczonego wpisu od skargi z urzędu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.