II SA/Bd 813/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariusz Pawełczak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Joanna Ziołek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2026 r. sprawy ze skargi P. B. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie zarządzenia zmieniającego zarządzenie w sprawie określenia szczegółowego zakresu zadań wynikających z powierzenia spółce [...] obowiązku zarządzania i utrzymania cmentarzy komunalnych w [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 2. odrzuca skargę w części nakazania zwrotu kwot opłaty za wjazd samochodu osobowego na CK Nr [...], opłaty za wjazd samochodem dostawczym na teren CCK oraz opłaty za postawienie nagrobka wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od dnia niesłusznie pobranych opłat, 3. nakazuje ściągnąć od Prezydenta Miasta na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwotę [...](sto) złotych tytułem nieuiszczonej przez skarżącego opłaty sądowej – wpisu od skargi, 4. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz P. B. kwotę [...](dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] 2025 r. do Urzędu Miasta T. wpłynęła skarga P. B. (dalej także jako: "Skarżący") z dnia [...] 2025 r. na zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] 2022 r. zmieniające zarządzenie w sprawie określenia szczegółowego zakresu zadań wynikających z powierzenia U. sp. z o.o. w T. obowiązku zarządzania i utrzymania cmentarzy komunalnych w T. (dalej także jako: "zarządzenie nr [...]", "zaskarżone zarządzenie"). Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...] w całości. Wskazał, iż zarządzenie nr [...], które zdaniem Skarżącego istotnie narusza jego interes prawny, jest aktem prawa miejscowego a nie zostało opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ponadto pobrane opłaty z tytułu wjazdu samochodu pogrzebowego na teren cmentarza oraz opłata za postawienie nagrobka nie mają ustawowego uzasadnienia w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2024 r. poz. 576; dalej także jako: "ustawa o cmentarzach", "u.c.ch.z."). Do skargi załączył kopię zaskarżonego zarządzenia wraz z załącznikiem oraz paragony nr: [...] z dnia [...] 2025 r. i [...] z dnia [...] 2025 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi w części dotyczącej roszczenia o zapłatę przeciwko U. sp. z o.o., odrzucenie skargi w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych w wyznaczonym przez Sąd terminie oraz w przypadku niewykazania interesu prawnego przez Skarżącego, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Podał, że w dniu [...] 2010 r. Rada Miasta T. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie powierzenia T. sp. z o.o. w T. obowiązku wynikającego z zadania własnego gminy dotyczącego zarządzania i utrzymania cmentarzy komunalnych w T. (dalej także jako: "uchwała RMT nr [...]). T. to spółka ze 100% udziałem Gminy Miasta T.. Udziały w tej spółce Gmina nabyła na mocy decyzji o komunalizacji i podpisaniu w dniu [...] 2009 r. ze Skarbem Państwa umowy o nieodpłatnym przeniesieniu wszystkich udziałów w T. sp. z o.o. na rzecz Gminy Miasta T.. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia. Po podjęciu ww. uchwały na podstawie zgód korporacyjnych w listopadzie 2010 r. zmieniona została firma spółki z "T. " na "U. ". Następnie w dniu [...] grudnia 2010 r. Prezydent Miasta wydał i podpisał zarządzenie nr [...] w sprawie określenia szczegółowo zakresu zadań wynikających z powierzenia U. sp. z o.o. w T. obowiązku zarządzania i utrzymania cmentarzy komunalnych w T. (dalej także jako: "zarządzenie nr [...]"). W załączniku nr [...] do zarządzenia nr [...] ustalone zostały opłaty za usługi komunalne. Zarządzenie zmieniane było dwukrotnie: w dniu [...] 2012 r. Prezydent Miasta podpisał zarządzenie nr [...], a w dniu [...] 2022 r. Prezydent Miasta podpisał zarządzenie nr [...]. Organ podkreślił, że ww. akty kierownictwa wewnętrznego podejmowane były z uwzględnieniem ówczesnego stanu prawnego i orzecznictwa, a także z uwzględnieniem przeglądu rodzaju i wysokości opłat stosowanych przez innych zarządców cmentarzy komunalnych w Polsce. Organ podał, że Skarżący w marcu 2025 r. korzystał z usług U. sp. z o.o. i zgodnie z umową zawartą z tym podmiotem zapłacił m.in. za wjazd samochodem pogrzebowym na teren cmentarza, za wjazd samochodem dostawczym na teren cmentarza oraz opłatę za postawienie nagrobka. W ocenie organu zarządzenie nr [...] nie stanowi aktu prawa miejscowego, lecz jest aktem wykonawczym, wydanym na podstawie uchwały Rady Miasta T. nr [...] z dnia [...] 2010 r., która przewiduje możliwość ustalania opłat przez Prezydenta Miasta w ramach zarządzania cmentarzami komunalnymi. Ponadto organ wskazał, że opłaty zawarte w załączniku nr [...] do zarządzenia nr [...] w części zaskarżonej w skardze dotyczą usług komunalnych świadczonych przez U. sp. z o.o. i nie są tożsame z opłatami za pochówek, o których mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach. Są to opłaty za korzystanie z infrastruktury cmentarnej (np. wjazd pojazdu, montaż nagrobka, czynności kancelaryjne). Ich ustalenie i pobieranie przez spółkę jest dopuszczalne oraz zgodne z prawem, mieściło się w granicach ustalonych zarządzeniem, a ich wysokość odpowiada i zapewnia pokrycie kosztów utrzymania oraz zarządzania cmentarzami i nie jest wygórowana. W piśmie procesowym z dnia [...] 2025 r. Skarżący uzupełnił, że naruszeniem prawa jest ustalenie opłat dodatkowych, niezwiązanych z pochówkiem, bez ustawowego uzasadnienia. Zdaniem Skarżącego art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach określa, że organ gminy może ustalać jedynie opłaty za pochowanie zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza. W piśmie procesowym z dnia [...] 2026 r. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia. W jego ocenie pobieranie wskazanych świadczeń stanowi pobieranie świadczeń nienależnych w rozumieniu art. 410 § 2 KC, narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń, nie znajduje usprawiedliwienia w powoływaniu na umowę powierzenia ani akty wewnętrzne jednostki samorządu terytorialnego. Na rozprawie w dniu [...] 2026 r. organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i podkreślił, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt kierownictwa wewnętrznego i nie jest aktem prawa miejscowego. Nie istniał zatem obowiązek jego publikacji. Wskazał, że zaskarżone zarządzenie dotyczy ustalenia cen a nie zasad korzystania z mienia komunalnego. Podkreślił, że opłaty za zarządzanie cmentarzem nie mogą obciążać tylko osób posiadających grób ziemny. Ustalone opłaty związane są z koniecznością utrzymania całej infrastruktury cmentarza, w tym domu pogrzebowego czy kostnicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej także jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie złożona została w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153; dalej także jako: "u.s.g."). Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć ten akt do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (zarządzenia), ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art. 101 u.s.g. wnoszona jest skarga (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04). W niniejszej sprawie uznano, że Skarżący może realizować swoje prawo do sądu w granicach przysługujących uprawnień jako osoba opiekująca się grobem zlokalizowanym na cmentarzu komunalnym w T.. Prawo do grobu obejmuje zarówno uprawnienia majątkowe, związane przede wszystkim z poniesionymi wydatkami na urządzenie grobu, jak i uprawnienia osobiste w szczególności prawo do pochowania zmarłego, do wystawienia nagrobka, do urządzenia wystroju nagrobka i do wykonywania zwyczajowo przyjętych innych czynności, realizacji kultu osoby zmarłej. Z tego prawa należy wywieść także przymiot strony każdego postępowania dotyczącego nagrobków oraz otoczenia grobu, w tym zaskarżania aktów prawa miejscowego ingerujących w te kwestie. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 kwietnia 1996 r., sygn. akt I CRN 53/96, gdy w grobie pochowana została choćby tylko jedna osoba zmarła, osobom bliskim tej osoby przysługuje uprawnienie do dokonywania na jej grobie czynności kultu pamięci zmarłego. Jak wynika z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach, prawo pochowania zwłok ludzkich ma najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, a mianowicie: 1) pozostały małżonek(ka); 2) krewni zstępni; 3) krewni wstępni; 4) krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa; 5) powinowaci w linii prostej do 1 stopnia. Prawo pochowania zwłok osób wojskowych zmarłych w czynnej służbie wojskowej przysługuje właściwym organom wojskowym w myśl przepisów wojskowych. Prawo pochowania zwłok osób zasłużonych wobec Państwa i społeczeństwa przysługuje organom państwowym, instytucjom i organizacjom społecznym. Prawo pochowania zwłok przysługuje również osobom, które do tego dobrowolnie się zobowiążą. Wskazać zatem należy, że art. 10 ust. 1 u.c.ch.z. określa osoby, którym przysługuje prawo pochowania zwłok. Równocześnie skoro przepis art. 10 u.c.ch.z. określa osoby uprawnione do pochowania zwłok, a jest to element składowy prawa do grobu, to w sposób pośredni określa on uprawnienie do dysponowania grobem. Postanowienia kwestionowanego zarządzenia obejmują zatem swoim zakresem sytuację prawną Skarżącego jako osoby opiekującej się grobem B. B. zlokalizowanym na cmentarzu komunalnym w T.. W odpowiedzi na skargę organ nie kwestionował tego, że Skarżący opiekuje się grobem B. B. zlokalizowanym na cmentarzu komunalnym w T.. Organ wskazał, że Skarżący w marcu 2025 r. korzystał z usług U. sp. z o.o. i zgodnie z umową zawartą z tym podmiotem zapłacił m.in. za wjazd samochodem pogrzebowym na teren cmentarza, za wjazd samochodem dostawczym na teren cmentarza oraz opłatę za postawienie nagrobka. Do skargi oraz do odpowiedzi na skargę załączono paragony, w których jako nabywcę wskazano P. B., zaś w uwagach podano dane: B. B. [...]. W treści paragonu nr [...] wskazano, że obejmuje on m.in. "grób ziemny – opłata za korzystanie z miejsca pojedynczego na CK nr [...] DO 2045 ROKU". W uwagach w paragonie nr [...] wskazano m.in. "montaż nagrobka". W ocenie Sądu, Skarżący wykazał legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., gdyż jego interes jest indywidualny, bezpośredni i realny, wynikający z normy obowiązującego prawa, tj. art. 10 ust. 1 u.c.ch.z. Zaskarżone zarządzenie ingeruje bowiem w sposób realizacji uprawnienia do opieki nad grobem poprzez ustalenie stawek opłat za korzystanie z infrastruktury cmentarnej. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi ze względu na brak interesu prawnego Skarżącego. Skoro Skarżący posiada prawo do grobu, uprawnienie do dysponowania grobem znajdującym się na toruńskim cmentarzu komunalnym – a wynika to przedłożonych paragonów i nie jest kwestionowane przez organ – to przysługuje mu interes prawny w niniejszej sprawie dotyczącej zarządzenia nr [...] regulującego wysokość opłat na toruńskich cmentarzach komunalnych. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały lub zarządzenia, skutkujących stwierdzeniem ich nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał lub zarządzeń, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał i zarządzeń (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Z kolei zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] 2022 r. zmieniające zarządzenie w sprawie określenia szczegółowego zakresu zadań wynikających z powierzenia U. sp. z o.o. w T. obowiązku zarządzania i utrzymania cmentarzy komunalnych w T.. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane m.in. na podstawie § 1 ust. 5 i § 2 uchwały nr [...] z dnia [...] 2010 r. Rady Miasta T. w sprawie powierzenia T. sp. z o.o. w T. obowiązku wynikającego z zadania własnego gminy dotyczącego zarządzania i utrzymania cmentarzy komunalnych w T.. Wskazana uchwała RMT nr [...] została natomiast podjęta m.in. na podstawie art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. nr 9 poz. 43 ze zm.; dalej także jako: "u.g.k."). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wedle zaś art. 4 ust. 2 u.g.k., uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Z podstawy prawnej zaskarżonego zarządzenia wynika, że uprawnienia w powyższym zakresie zostały powierzone Prezydentowi Miasta na podstawie uchwały RMT nr [...]. W § 1 ust. 5 tej uchwały wskazano, że "Wszelkie wpływy uzyskiwane z zarządzania cmentarzami, w tym opłaty za korzystanie z cmentarzy, których wysokość określać będzie Prezydent Miasta, stanowić będą przychód spółki T. Sp. z o.o. w T.. Środki te przeznaczane będą na wykonanie zobowiązań określonych w niniejszej uchwale." Korzystając z uprawnienia przewidzianego w § 1 ust. 5 uchwały RMT nr [...] organ wykonawczy wydał zaskarżone zarządzenie, a w jego § 2 postanowił, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem 1 października 2022 r. W załączniku do zarządzenia nr [...] zostały uregulowane w formie tabelarycznej opłaty za usługi komunalne: - w pkt I - Opłata za korzystanie z miejsca na cmentarzu 1) grób ziemny jedno miejsce na 20 lat 2) grób dla dziecka do 6 lat na 20 lat 3) grób murowany na 2 trumny/urny na 90 lat 4) na grób murowany na 4 trumny/urny na 90 lat 5) nisza w kolumbarium na 2 urny na 40 lat - w pkt II - Opłata przy pochówku (pokładne) - w pkt III - Dopłata do kosztów utrzymania cmentarza określona w % wartości postawionego (nowego lub wymienionego) nagrobka lub grobowca - w pkt IV - Przechowywanie zwłok w Domu Przedpogrzebowym – za każdą rozpoczętą dobę 1) standard 2) w stanie rozkładu - w pkt V - Wynajem Sali w domu pogrzebowym - w pkt VI - Wjazd samochodem na teren cmentarza 1) osobowym 2) dostawczym lub karawanem pogrzebowym - w pkt VII - Opłata administracyjna (pobierana za zapisy lub zmiany dokonywane w księgach cmentarnych oraz rejestrze elektronicznym) - zmiana dysponenta, wydanie karty zgonu, wydanie zaświadczenia) - w pkt VIII - Czynności kancelaryjne i terenowe związane z wykonywaniem prac przez podmioty zewnętrzne - w pkt IX - Opłata za pogrzeb poza godzinami pracy biura administracji cmentarzy komunalnych. Z uwagi ma materię podlegającą regulacji w drodze omawianego zarządzenia, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że skarga dotyczy aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zaskarżonemu zarządzeniu nie nadano statusu aktu prawa miejscowego (nie przewidziano takiego obowiązku i w konsekwencji nie dokonano jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]). Zarzuty skargi, w której Skarżący domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia dotyczą dwóch kwestii: nieopublikowania zaskarżonego zarządzenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, mimo że jest ono aktem prawa miejscowego oraz nałożenia opłat za wjazd samochodu pogrzebowego, wjazd samochodu dostawczego oraz za postawienie nagrobka. Niewątpliwie charakter tego rodzaju aktu, jak zakwestionowany rozpoznawaną skargą, jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych sporny. Niemniej jednak Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę opowiada się za przeważającym obecnie poglądem, że tego rodzaju akt jest aktem prawa miejscowego. Stanowisko takie zawarte jest choćby w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1706/16; z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 27/16; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 228/12; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 294/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 201/17. Podkreślenia wymaga, że według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z kolei w doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2039/11; z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 988/10; z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06). Akt podjęty przez organ gminy jest aktem prawa miejscowego, jeżeli jest to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei generalny charakter mają normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75). Według Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, do takich właśnie aktów należy zaliczyć zaskarżone zarządzenie. Dokonując kwalifikacji tego aktu, trzeba bowiem uwzględnić, że jego adresatem nie jest sama administracja. Reguluje on w sposób jednostronny kwestie opłat związanych z korzystaniem z cmentarza komunalnego. I tak, w załączniku do zarządzenia ustalono katalog opłat za utworzenie poszczególnych kategorii grobów (z wykorzystaniem trumny/urny), dopłatę do kosztów utrzymania cmentarza określoną w % wartości postawionego nagrobka lub grobowca, opłaty za czynności administracyjne i kancelaryjne, opłaty za wjazd na cmentarz i inne wskazane powyżej. W § 1 pkt 5 uchwały RMT nr [...] użyto typowego dla aktów normatywnych sformułowania "w tym opłaty za korzystanie z cmentarzy, których wysokość określać będzie Prezydent Miasta a w załączniku do zaskarżonego zarządzenia wskazano "Opłaty za usługi komunalne" i w formie tabelarycznej zawarto informacje za co i w jakiej kwocie są pobierane opłaty na cmentarzach komunalnych w T.. Na podstawie zaskarżonego zarządzenia nr [...] dochodziło zatem do wiążącego obciążenia podmiotów zewnętrznych obowiązkiem opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych. Nie była to jedynie "oferta" skierowana do zainteresowanych a zobligowanie ich do finansowej partycypacji bowiem wykonanie zadań przez organ gminy było uzależnione od poniesienia stosownej opłaty. Przedmiotowe zarządzenie nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Przepisy zaskarżonego zarządzenia zostały bowiem sformułowane w sposób ogólny, określając regułę powinnego zachowania (ponoszenia opłat) kierowaną do katalogu adresatów, którzy nie zostali zindywidualizowani. Przepisy dotyczą zatem bliżej nieokreślonego katalogu podmiotów, które potencjalnie mogą korzystać z infrastruktury cmentarza. Zatem przyjąć należy że adresaci ocenianego zarządzenia zostali określeni generalnie, a nie indywidualnie, zaś akt odnosi się do sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Innymi słowy, zarządzenie to ma charakter generalny - bo zawarte w nim normy definiują adresata przez wskazanie pożądanych cech, a nie przez wymienienie nazw adresatów, oraz abstrakcyjny - bo nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto ma ono charakter normatywny - bo zawiera postanowienia wyznaczające adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia, oraz zewnętrzny - bo skierowane jest również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji. Te wszystkie cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem zaskarżone zarządzenie zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinno ono być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszone na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; dalej także jako: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych"). Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych wynika, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy. W art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych wprowadzono obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statutów województwa, powiatu i gminy. Podkreślić należy, że niewykonanie obowiązku ogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Skutkuje bowiem nieuzyskaniem mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 277/25). W niniejszej sprawie zaskarżone zarządzenie, jako akt prawa miejscowego, winno być opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia (lub w dłuższym terminie). Tymczasem w niniejszym przypadku nie miało to miejsca. W takiej sytuacji zarządzenie w całości jest nieważne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12). Niedochowanie wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, stanowiącego przy tym warunek jego wejścia w życie, świadczy - zdaniem Sądu - o istotnym naruszeniu norm konstytucyjnych (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, co w konsekwencji skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia. Niezależnie od powyższego odnosząc się do zarzutów skargi i argumentacji prezentowanej przez strony w toku postępowania wskazać należy, że na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zostało uregulowane generalne uprawnienie do postanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Cmentarze należą do tej kategorii obiektów. Należy zauważyć, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera ogólną normę, która pozwala na ustanowienie na jej podstawie opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej i za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ustawa ta ma jednak zastosowanie o tyle, o ile inna ustawa nie określi zakresu opłat pobieranych na podstawie odrębnych przepisów. Równocześnie w orzecznictwie wskazuje się, że art. 7 ustawy o cmentarzach reguluje zakres opłat związanych z funkcjonowaniem cmentarza (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2024 r., sygn. akt III OSK 357/23). Art. 7 u.c.ch.z. stanowi, że: 1. Grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. 2. Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione. 3. Przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. 4. Dozwolone są umowy, przedłużające termin, przed upływem którego nie wolno użyć grobu do ponownego pochowania. 5. Niezależnie od powyższych przepisów jest wzbronione użycie do ponownego pochowania grobów, mających wartość pamiątek historycznych (ze względu na swą dawność lub osoby, które są w nich pochowane, lub zdarzenia, z którymi mają związek) albo wartość artystyczną. 6. W istniejących grobach murowanych dopuszcza się chowanie zwłok osób zmarłych w ciągu 20 lat po wydaniu decyzji o zamknięciu cmentarza. Przy zmianie przeznaczenia terenu cmentarnego przepis art. 6 ust. 4 6 ma zastosowanie również do zwłok pochowanych w tym dwudziestoletnim okresie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że gdyby przyjąć, że na podstawie przepisów ustawy o gospodarce komunalnej można ustanawiać inne jeszcze opłaty związane z korzystaniem z cmentarza to wówczas art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach byłby zbędny w zakresie, w jakim określa dopuszczalność ustalania opłat za użycie grobu. Teren cmentarza będący obiektem użyteczności publicznej obejmuje przecież w znacznej części tereny zajęte właśnie pod groby. Organ gminy może zatem ustalić tylko te opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku: z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1022/10; z dnia 28 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 2032/23). W art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach ustawodawca dopuścił możliwość pobierania opłat dotyczących korzystania z cmentarzy komunalnych (gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej) wyłącznie w postaci opłat za pochowanie zwłok oraz odpowiadającej tym opłatom, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat. Charakter tego świadczenia jest związany ze złożeniem i pochowaniem ludzkich zwłok. Opłaty za miejsce, za okres 20 lat i za każde kolejne przedłużenie opłaty na 20 lat, można zakwalifikować jako opłaty za usługi administratora cmentarza, polegające na udostępnieniu miejsca pod grób i te opłaty bezspornie związane są z pochowaniem zmarłych osób fizycznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 929/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 212/13). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ gminy może zatem ustalić tylko takie opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza jak nastąpiło to w załączniku do zaskarżonego zarządzenia. W skardze i dalszym piśmie procesowym Skarżący podniósł bowiem, że nie ma ustawowego uzasadnienia pobranie od niego opłat z tytułu wjazdu samochodów na teren cmentarza oraz za postawienie nagrobka. Wskazać zatem należy, że wraz z udostępnieniem danej osobie fizycznej miejsca na grób, osoba ta uzyskuje szereg uprawnień takich jak prawo do wzniesienia nagrobka i jego przekształcenia, prawo do odwiedzania grobu, stałego jego utrzymania w należytym stanie czy wykonywania zmian o charakterze dekoracyjnym, ale przede wszystkim - prawo do pochowania zmarłego. W świetle powyższego wniesienie opłaty za udostępnienie miejsca do pochówku, jako części powierzchni ziemskiej usytuowanej na terenie cmentarza komunalnego, uprawnia do korzystania z tej części obiektu użyteczności publicznej w celu pochowania zwłok, jak również do realizowania w tym miejscu prac grabarskich czy kamieniarskich. Z tej przyczyny, zdaniem Sądu bez podstawy prawnej nastąpiło ustalenie dopłaty do kosztów utrzymania cmentarza określonej w % wartości postawionego (nowego lub wymienionego) nagrobka lub grobowca (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Bd 338/25). Ponadto wskazać należy, że w orzecznictwie wyrażany jest pogląd – który tut. Sąd akceptuje i przyjmuje za własny - że nie znajduje podstawy prawnej w powołanych wyżej ustawach (u.g.k. i ustawie o cmentarzach) uchwalenie przez radę gminy opłaty za wjazd na teren cmentarza (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 2032/23). Wskazana opłata, w ocenie Sądu, wykracza poza przypisane radzie gminy uprawnienie do ustalenia opłaty za pochowanie zwłok oraz odpowiadającej tej opłacie, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat. Poczynienie powyższych uwag dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie opisanym w skardze nie zmienia oceny Sądu, że naruszenie polegające na braku publikacji zaskarżonego zarządzenia stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Odrzucenie skargi w części dotyczącej nakazania zwrotu na rzecz Skarżącego opłat opisanych w skardze (pkt 2 sentencji wyroku) nastąpiło na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Udokumentowane paragonami załączonymi do skargi żądanie zapłaty na rzecz Skarżącego określonych kwot, którego podstawy prawnej Skarżący upatruje w treści art. 410 ustawy Kodeks cywilny, ma charakter cywilnoprawny i nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W pkt 3 sentencji wyroku, stosownie do art. 223 § 2 p.p.s.a., orzeczono o nakazaniu ściągnięcia od Prezydenta Miasta na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwoty 100 zł tytułem nieuiszczonego przez Skarżącego wpisu sądowego. Stosownie do art. 223 § 2 p.p.s.a. jeżeli nie została uiszczona należna opłata sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie w danej instancji nakaże ściągnąć tę opłatę od strony, która obowiązana była ją uiścić albo od innej strony, gdy z orzeczenia tego wynika obowiązek poniesienia kosztów postępowania przez tę stronę. Jak wynika z akt sprawy Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z [...] 2025 r. wezwał Skarżącego do uiszczenia wpisu sadowego od skargi w kwocie 200 zł stosownie do § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r. poz. 535: dalej także jako: "rozp.wpis"). Wskazany przepis stanowi, że wpis stały bez względu na przedmiot zaskarżonego aktu lub czynności wynosi 200 zł w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tymczasem Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ocenił, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego. W związku z tym wpis od skargi winien być pobrany w kwocie 300 zł stosownie do § 2 ust. 1 pkt 3 rozp.wpis, który stanowi, że wpis stały bez względu na przedmiot zaskarżonego aktu lub czynności wynosi 300 zł w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II FSK 635/20, przepis art. 223 § 2 p.p.s.a. odnosi się do każdego przypadku nieuiszczenia opłaty (wpisu sądowego), niezależnie od tego, czy obowiązek jej uiszczenia istniał od początku postępowania, czy też powstał dopiero w jego toku oraz niezależnie od przyczyn jej nieuiszczenia (por. także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt II FSK 736/06). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że, po pierwsze, należny wpis od skargi nie został uiszczony w pełnej wysokości oraz, po drugie, że wynik postępowania (uwzględnienie skargi) determinuje obowiązek poniesienia kosztów przez organ. W konsekwencji zasadne było obciążenie organu obowiązkiem uiszczenia wpisu w kwocie 100 zł. W pkt 4 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. o kosztach postępowania zasądzając od organu na rzecz Skarżącego kwotę 200 zł (uiszczony wpis od skargi). Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl