II SA/Bd 822/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. odmówił skarżącemu, M. K. przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014 z uwagi na brak realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach realizowanego wariantu 2.1. Powyższa decyzja została doręczona skarżącemu 23 marca 2015 r. Pismem z 24 kwietnia 2015 r., skarżący złożył odwołanie od tej decyzji oraz wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, że w okresie 14 dni od dnia odebrania decyzji pierwszoinstancyjnej chorował, a od dnia 30.03.2015 r. do 17.04.2015 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim, nie mając możliwości sporządzenia i przekazania organowi odwołania. Niezwłocznie po ustąpieniu choroby podjął działania zmierzające do szybkiego przygotowania odwołania, co sprawia, że nie ponosi winy w uchybieniu terminu. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T., postanowieniem z [...] maja 2015 r., na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej zwaną: "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku Pana M. K. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z/s w G. Nr [...] z dnia [...].03.2015 r. o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, odmawił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z/s w G. z dnia [...].03.2015 r. o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej. W uzasadnieniu podjetego rozstrzygnięcia stwierdzono, że w dniu 24.04.2015 r. do siedziby Biura Powiatowego ARiMR w C. z/s w G. wpłynęło odwołanie skarżącego od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z/s w G. Nr [...] z dnia [...].03.2015 r. o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Ponieważ przedmiotowe odwołanie zostało złożone po terminie do jego wniesienia, strona przedłożyła wraz z nim wniosek o przywrócenie terminu. Jako przyczynę uprawdopodobniającą brak winy zainteresowanego w uchybieniu terminu wskazano przebywanie na zwolnieniu chorobowym. Odwołujący wskazał, że od dnia 30.03.2015 r. do dnia 17.04.2015 r. przebywał na zwolnieniu chorobowym i nie miał możliwości sporządzić i przekazać organowi odwołania. Podniesiono, że przywrócenie terminu zgodnie z art. 58 § 1 kpa może nastąpić jedynie w sytuacji uprawdopodobnienia przez zainteresowanego, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, która to przesłanka wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania szczególnej staranności przy prowadzeniu własnych spraw. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku zachowania terminu do dokonania czynności procesowej można zatem mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody niedającej się przezwyciężyć. Przywrócenie terminu ma przy tym charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Zatem przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy jego uchybienie nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2000 r., SA/Sz, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2000 r., I SA/Gd 794/99, niepublikowany). Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego zalicza się np. przerwy w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz wyd. 2, Wydawnictwo C.H. Beck, W-wa 1998 r., str. 345). Wywodzono, że uprawdopodobnienie braku winy przez osobę zainteresowaną przywróceniem terminu do dokonania czynności polega na uwiarygodnieniu stosowną argumentacją swojej staranności oraz faktu, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Stwierdzono, że skarżący przedstawił zaświadczenie lekarskie z dnia 30.03.2015 r. zgodnie, z którym w okresie 30.03.2015 r. - 17.04.2015 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim, z zaleceniem leżenia w łóżku. Uznano, że okoliczność ta nie jest wystarczająca do przyjęcia "braku winy" strony w nieterminowym dokonaniu czynności. Zauważono, iż jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. A contrario zatem, przywrócenie to może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Podkreślono, ze w orzecznictwie przyjmuje się, że zwolnienie lekarskie nie jest potwierdzeniem braku winy strony w uchybieniu terminu - wyrok NSA z dnia 4 listopada 1998 r. III SA 1243/97 (LexPolonica nr 339459). Nie wyklucza ono bowiem możliwości dokonania czynności procesowej przez stronę (np. sporządzenia odwołania) i nadania pisma pocztą np. poprzez domownika czy też przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Zauważono, że poza zwolnieniem lekarskim skarżący nie powołał żadnych innych okoliczności, które uprawdopodabniałyby niemożność złożenia odwołania w przewidzianym prawem terminie np. braku możliwości sporządzenia odwołania i posłużenia się osobą trzecią w nadaniu odwołania. Podkreślono, że to skarżący, a nie organ jest zobowiązany do uprawdopodobnienia braku winy w niedochowaniu terminu i w jego interesie jest wskazanie wszelkich dowodów na tę okoliczność. Wyjaśniono, że decyzja Nr [...] z dnia [...].03.2015 r. o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej została doręczona pod wskazany przez stronę w ewidencji producentów adres w dniu 23.03.2015 r., a odwołanie wraz z prośbą o przywrócenie terminu wpłynęło do Biura Powiatowego ARiMR w C. z/s w G. w dniu 24.04.2015 r., a więc po terminie. W świetle powyższego uznano, że w sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki umożliwiające przywrócenie uchybionego terminu, w tym podstawowa (konieczna) przesłanka, jaką jest uprawdopodobnienie braku winy po stronie odwołującego w złożeniu po terminie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T., postanowieniem z [...] maja 2015 r., na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej zwaną: "k.p.a.", art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm.), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T., postanowieniem z [...] maja 2015 r., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W skardze złożonej do Sądu, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzucił organowi odwoławczemu, że nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, które miałoby na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w tym czy strona mogła posłużyć się domownikami przy sporządzeniu i złożeniu odwołania. Skarżący wyjaśnił, że jest osobą zamieszkującą samotnie, ponieważ jest po rozwodzie a rodzina mieszka daleko ode niego. Wskazał, że nie miał też nikogo, kto mógłby za niego przygotować odwołanie, zawieść je na pocztę, bądź do siedziby ARIMR. Zarzucił też, że organ nie ustalił, jaka choroba uniemożliwiła mu złożenie odwołania, a jeżeli zachodziły wątpliwości w zakresie zdolności do działania, to organ powinien wezwać stronę do złożenia wyjaśnień w tym względnie. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Strona we wniosku o przywrócenie terminu powołując się na brak winy wskazała na chorobę udokumentowaną zwolnieniem lekarskim z zaleceniem leżenia w łóżku. Stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu wymaga w ocenie Sądu szerszej analizy. Zgodnie z art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (dz. u. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), przywrócenie uchybionego terminu jest obowiązkiem organu administracji publicznej, jeśli zainteresowany przywróceniem uprawdopodobni brak swojej winy w uchybieniu terminu. To na zainteresowanym spoczywa więc ciężar uprawdopodobnienia braku winy (por. wyrok naczelnego sądu administracyjnego z dnia 12 grudnia 2008 r., II GSK 554/08; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych dostępne są w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) . Jednakże nie zwalnia to organu od podjęcia działań, których celem z uwagi na słuszny interes obywateli będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy i niemożności dopełnienia czynności procesowej w terminie. (por. wyroki naczelnego sądu administracyjnego: z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt i osk 1330/05 z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt ii osk 1431/10). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, przy ocenie czy uchybienie terminu było zawinione, należy brać pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy (zob. w szczególności wyrok NSA z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1459/09). Skoro art. 58 § 1 k.p.a. jako konieczną przesłankę przywrócenia terminu określa brak winy po stronie zainteresowanego przywróceniem terminu, należy uznać, ze jakikolwiek stopień zawinienia strony w uchybieniu terminu (nawet lekkie niedbalstwo) powoduje niedopuszczalność jego przywrócenia. Sąd podziela utrwaloną wykładnię art. 58 § 1 k.p.a., zgodnie z którą przywrócenie terminu może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (zob. wyrok naczelnego sądu administracyjnego z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1397/05). W ocenie Sądu przywrócenie terminu jest dopuszczalne jedynie w przypadku zaistnienia obiektywnych, występujących bez woli strony okoliczności, które mimo dołożenia przez stronę odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności w terminie (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1096/11). Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy po stronie zainteresowanego przywróceniem terminu należy zaliczyć przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwala się na wyręczenie inną osobą, powódź, pożar itp. Sam fakt występowania choroby skarżącego (w tym uniemożliwiającej wyjście z domu) przywróceniem terminu nie przemawia, przy zastosowaniu obiektywnego miernika wymaganej staranności, do stwierdzenia braku winy w uchybieniu terminu. Nie wynika bowiem z niego automatycznie, że dana osoba znalazła się w sytuacji nagłej i nie mogła posłużyć się pomocą innych osób (w szczególności domownika lub pełnomocnika, sąsiada, osoby obcej, skorzystać z pomocy odpłatnej). Fakt choroby nie jest równoznaczny z niemożnością dokonania czynności procesowej przez zainteresowanego i nadania pisma przez pocztę osobiście lub przez osobę trzecią, bądź wynajęty podmiot (por. wyroki naczelnego sądu administracyjnego: z dnia 19 września 2006 r., sygn. akt ii osk 1087/05; z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt ii osk 1162/08; z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2175/10; z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt ii gsk 278/11). W ocenie Sądu, mechaniczne przyjmowanie, że każda cięższa choroba wywołuje obiektywną niemożliwość dokonania czynności procesowej i uzasadnia przywrócenie terminu, byłoby sprzeczne z doświadczeniem życiowym. Aby uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu należy w przekonujący sposób wykazać, że wskazana przez podmiot zainteresowany przywróceniem terminu przyczyna jego uchybienia istniała, aż do wniesienia prośby o przywrócenie terminu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 559/11). Jednak obowiązkiem organów administracji publicznej jest, jak wynika to z art. 7 k.p.a., obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z obowiązku tego bierze się zakaz dokonywania przez organy dowolnych ustaleń faktycznych. Za dowolne ustalenia faktyczne należy uznać między innymi takie, które opieraj ą się na niekompletnym materiale dowodowym. Aby uznać, że ustalenia faktyczne przeprowadzone przez organ nie mają cechy dowolności, należy stwierdzić, że opierały się one o całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzony i zbadany w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). W myśl art. 77 § 1 k.p.a. to na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i ustalenia prawdy w sensie materialnym. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych mających na celu zebranie pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością rozstrzygnięcia (por. wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego w lublinie z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 497/11). W ocenie Sądu istotą problemu, który należy rozstrzygnąć w niniejszej sprawie jest to, czy organy administracji publicznej mogły zasadnie uznać, dysponując jedynie materiałem przedstawionym we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, że nie zachodzą okoliczności uprawdopodobniające brak winy skarżącego w uchybieniu terminu. innymi słowy, należy ocenić czy organy zasadnie przyjęły, że skarżący nie uprawdopodobnił braku swojej winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego bez uprzedniego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz z naruszeniem interesu strony wydał niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie. Jak bowiem wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ dokonał oceny możności działania skarżącego w czasie zwolnienia lekarskiego nie zwracając się do niego (lub lekarza) o wyjaśnienie charakteru choroby i związanych z nią dolegliwości, a w konsekwencji występujących ograniczeń natury fizycznej i intelektualnej strony, szczególnie w dniach, kiedy skarżący jeszcze mógł skutecznie wnieść odwołanie. Ponadto organ nie zwrócił się o wyjaśnienie, czy i dlaczego skarżący nie mógł złożyć odwołania w terminie korzystając z wszelkich dostępnych możliwości, a w tym zwracając się do rodziny, czy też innych osób, w tym sąsiadów o bezpłatną lub odpłatną pomoc, tak w zredagowaniu treści odwołania, jak i w innych czynnościach faktycznych, w tym w wysłaniu go, wykorzystując wszystkie dostępne środki komunikacji. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że skarżący znajdował się w szczególnym położeniu, którego specyfika polegała na niemożliwości fizycznego kontaktu z otoczeniem (np. choroba zakaźna) lub kontaktu za pomocą środków łączności (np. brak prądu, zasięgu sieci telefonicznej, itp.) nie dysponując jakimikolwiek środkami łączności. Dlatego też bez możliwości umożliwienia stronie wykazania sytuacji, która uniemożliwiła jej dotrzymanie terminu, brak jest warunków do przesądzenia o istnieniu jej winy w niedotrzymaniu terminu, jedynie w oparciu o fakt wystawienia zwolnienia lekarskiego, tym bardziej zresztą, iż nie poczyniono podstawowego ustalenia w stosunku do tego dokumentu, a mianowicie, jaką chorobę zwolnienie to stwierdzało. Mając zatem na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania i dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. podlegało ono uchyleniu. Sąd stosując dodatkowo przepis art. 134 p.p.s.a. uchylił ponadto postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T., z [...] maja 2015 r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, albowiem zostało ono oparte na zaskarżonym postanowieniu, w którym przesądzono, iż strona nie dochowała z własnej winy terminu do złożenia odwołania. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 oraz 205 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ uwzględni poczynione przez Sąd uwagi, celem wyeliminowania zaistniałych uchybień procesowych.