II SA/Bd 827/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala sprzeciw. Pismem z dnia [...] października 2019 r. D. Z. i M. B. złożyły wniosek do Burmistrza K. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza K. z dnia [...] listopada 2018 r. umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej BT 42527 K. K., zlokalizowanej na działce nr [...] obręb 6 K.." Wnioskodawczynie domagały się uchylenia przedmiotowej decyzji, jako podstawę wznowienia postępowania wskazując art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Twierdzą, iż nie brały udziału bez własnej winy jako strony w w/w postępowaniu pomimo, że ich nieruchomości znajdują się w odległości 33 m od przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...] Burmistrz K. odmówił ww. wnioskodawczyniom uchylenia decyzji własnej z dnia [...] listopada 2018 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, że samo subiektywne odczucie, że inwestycja oddziałuje na nieruchomości skarżących nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomości są usytuowane na obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny będący konieczną przesłanką uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć wnioskodawcy. W postępowaniu środowiskowym, ustalając krąg stron postępowania organ musi w pierwszej kolejności ustalić czy przedsięwzięcie może znacząco bądź potencjalnie oddziaływać na środowisko, a w przypadku takiego oddziaływania ustalić obszar oddziaływania tego przedsięwzięcia w oparciu o kryteria wskazane w art. 74 ust. 3a pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2003 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 283; zwana dalej uuioś). Podstawą dla ustalenia czy przedmiotowe przedsięwzięcie będzie oddziaływać na środowisko były załączone do wniosku dokumenty pochodzące od inwestora m.in. karta informacyjna przedsięwzięcia oraz dokumenty urzędowe, w tym opinie innych organów administracji publicznej. Obszar oddziaływania obiektu jest formą kwalifikowaną oddziaływania, o której można mówić dopiero wtedy, kiedy to oddziaływanie będzie na tyle znaczne i uciążliwe dla otoczenia, że będzie to wymagało wprowadzenia na podstawie odrębnych przepisów, pewnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Żadnych takich ani podobnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenów znajdujących się w otoczeniu planowanej stacji bazowej nie wyznaczono, ani też nie wskazano takich przepisów, które by wymagały wprowadzenia takich ograniczeń. Dalej organ wskazał, że wnioskujące swój interes prawny wywodzą z art. 74 ust. 3a pkt 2 i 3 uuioś. W celu umożliwienia wnioskującym możliwości wykazania oddziaływania stacji bazowej na należące do nich nieruchomości, organ wezwał je do przedłożenia dowodów świadczących o tym, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia spowoduje przekroczenie standardów jakości środowiska na działkach oznaczonych nr [...] położonych w K. przy ul. [...] oraz dowodów na poparcie twierdzenia, że realizacja i funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej BT 42527 spowoduje znaczące oddziaływanie, czego skutkiem będą ograniczenia w możliwości zagospodarowania ww. działek. Organ I instancji podniósł, że źródłem interesu prawnego jest rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, w związku z § 314 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stronami postępowania w sprawie dotyczącej planowanego zamierzenia polegającego na budowie stacji telefonii komórkowej będą zatem wyłącznie właściciele nieruchomości na które, bądź nad którymi, inwestor projektuje rzeczywiste pole elektromagnetyczne wyższe niż 0,1 W/m2. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działki nr [...] są niezabudowane, stanowią grunty orne sklasyfikowane jako RII. Minimalna odległość masztu telefonii komórkowej w linii prostej od granic ww. działek wynosi, co najmniej 90 m, nieruchomości oddzielone są dwiema działkami od nieruchomości, na której realizowane jest przedsięwzięcie. Kwalifikacji przedmiotowej instalacji dokonano stosowanie do § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71; zwane dalej rozporządzeniem w sprawie przedsięwzięć). Organ zwrócił uwagę na to, że z ww. przepisów wynika, iż za podstawę kwalifikacji przedsięwzięcia bierze się moc jednej anteny w kontekście odległości od miejsc dostępnych dla ludności, których definicje zawiera art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1219). Mając powyższe na uwadze oraz przedłożoną przez inwestora Kartę informacyjną przedsięwzięcia, Kwalifikację planowanej inwestycji pod względem kwalifikacji do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, Analizę środowiskową planowanej inwestycji pod względem kwalifikacji do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, organ uznał, że ww. działki wnioskodawczyń nie znajdują się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości zgodnie z ich aktualnym bądź przyszłym przeznaczeniem. Stacja bazowa telefonii komórkowej emitować będzie promieniowanie elektromagnetyczne, jednakże pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od granicznych, określonych dla miejsc dostępnych dla ludzi, nie wystąpią w miejscach ich przebywania i zamieszkania. Zdaniem organu, wskazuje to na brak ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości wnioskodawczyń, zgodnie z ich przeznaczeniem. Ponadto, z rysunku nr [...] Podkład geodezyjny z zaznaczonymi osiami głównych wiązek promieniowania anten załączonego do przedmiotowej Karty wynika, iż oś główna wiązki promieniowania anten w azymucie 150° nie przechodzi nawet nad działką nr [...]. Wiązki ta przebiega wzdłuż granicy działki nr [...] z działkami nr [...] nie wystąpią miejsca dostępne dla ludności, dla których natężenie pola elektromagnetycznego przekroczy wartość graniczną 0,1 W/m2. Wnioskodawczyni złożyły odwołanie od decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie: przepisów postępowania, tj.: art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego i przerzucenie ciężaru dowodu w całości na wnioskodawczynie, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nieustalenie łącznej kumulacji promieniowania mocy wszystkich anten sektorowych, art. 8 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie występuje utrwalona (dominująca) praktyka rozstrzygania w zakresie § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć, a w konsekwencji błędne przyjęcie przez organ, że do oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko wymagane jest ustalenie mocy EIRP jedynie dla pojedynczej anteny, art. 8 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady pogłębionego zaufania obywateli do władzy publicznej. prawa materialnego, tj. a) art. 74 ust. 3a pkt 2 i 3 uuioś poprzez uznanie, że wnioskodawczynie nie należą do kręgu stron w rozumieniu tego przepisu, b) § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko wyznacza się równoważną moc promieniowania izotropowego (EIRP) jedynie dla pojedynczych anten sektorowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało temuż organowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć, instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, ze względu na emisję do otoczenia elektromagnetycznego promieniowania, mogą zostać zaliczone do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane. Istotna jest przy tym właściwa kwalifikacja przedsięwzięcia przeprowadzana na podstawie charakterystyki instalowanych anten sektorowych - w oparciu o dwa kryteria, tj. równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (EIRP) oraz na podstawie wyznaczanej dla poszczególnych anten odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten. SKO podało, że wprawdzie w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia mowa jest o wyznaczeniu równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla pojedynczej anteny, ale już § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia przewiduje sumowanie parametrów planowanego przedsięwzięcia i parametrów realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju, gdy planowane przedsięwzięcie nie osiągnęło progów określonych w ust. 1. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, że wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć prowadzi do wniosku, iż celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń dotyczących oddziaływania inwestycji na środowisko niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Akcentuje się także, że odmienna interpretacja prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia, czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko, niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny, może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku, a nawet kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną, co najmniej na linii nakładania się lub przecinania, stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia, (zob. wyrok NSA z dnia 07 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3083/15; wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 126/16; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 243/18; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 907/18). Dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 243/18). SKO wskazało, że zgodnie z załączoną do wniosku dokumentacją techniczną dotyczącą ,,Kwalifikacji przedsięwzięcia", opracowaną na zlecenie inwestora, równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosiłaby nie mniej niż 2690 W, a nie więcej niż 7425 W i nie objęłaby swym oddziaływaniem miejsc dostępnych dla ludności w odległości do 150 m i 200 m od środka elektrycznego anten w osi głównej wiązki promieniowania, przy założeniu, że zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć, każda antena rozsiewcza rozpatrywana jest osobno i nie ma wpływu na wynik analizy kwalifikacyjnej innej anteny. Założenie to zostało w ocenie SKO określone błędnie. Dalej, z wniosku wynika jednoznacznie, że inwestor zamierza na każdym z trzech obranych kierunków nadawczych umieścić po cztery anteny sektorowe o mocy od 2690 W do 7425 W w azymutach 30°, 150° i 270°. Wskazany przepis zastrzega wprawdzie in fine, że równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP) wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna, jednak z zapisu tego nie można wywodzić, że określając poziom pola elektromagnetycznego na kierunku działania anteny nie należy uwzględniać działania urządzeń towarzyszących, które także wytwarzają pole elektromagnetyczne. Zgodnie z załącznikiem nr 1 tabelą 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, dopuszczalny poziom pola elektromagnetycznego w środowisku dla miejsc dostępnych dla ludności wynosi - przy zakresie częstotliwości pola elektromagnetycznego wynoszącej od 300 MHz do 300 GHz -0,1 W/m2 gęstości mocy. Obszar więc, nad którym zlokalizowane jest pole elektromagnetycznego oddziaływania przekraczające ww. wskaźnik, należy uznać za obszar oddziaływania obiektu. Wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć wymaga wskazania inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja, a nie poszczególne jej elementy, wpłynie na środowisko. Ponieważ wniosek inwestora o wydanie decyzji środowiskowej pomija w ogóle kwestie badania poziomu równoważnej mocy promieniowania izotropowo całej instalacji, czyli podczas działania wszystkich projektowanych anten sektorowych, organ I instancji nie mógł ocenić, czy zamierzenie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kwestia ta wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Dla oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, konieczne było - w celu ustalenia zasięgu pola elektromagnetycznego - wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach tego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie. Z powyższych względów niezbędne jest - dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia. Ponadto SKO podkreśliło, że emisja fal elektromagnetycznych nie jest i nie może być jedyną przesłanką oceny oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, ponieważ oddziaływanie to może wynikać także z innych przyczyn, utrudniając korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Dodatkowo SKO zauważyło, że w aktach sprawy (k. 21.1) znajduje się mapa w skali 1:1000 przedłożona przez inwestora, z której wynika, że działki wnioskodawczyń znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, do czego organ I instancji w ogóle się nie odniósł. Na powyższą decyzję sprzeciw do Sądu złożyła [...] Sp. z o.o. w W. (skarżąca), wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania administracyjnego: 1. art. 138 § 2 oraz 2a K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 oraz 151 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez nakazanie organowi I instancji dalszego prowadzenia postępowania, pomimo braku podstaw do uchylenia decyzji w ramach wznowionego postępowania, wobec bezprzedmiotowości postępowania środowiskowego w odniesieniu do inwestycji skarżącej; 2. art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niezastosowanie, pomimo iż w związku z wykazaniem przez organ I instancji, że stacja bazowa nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji w ramach wznowionego postępowania przez organ I instancji było w pełni zasadne; 3. art. 7, 7a, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez nienależyte zbadanie materiału zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, a w szczególności: a. pominięcie, iż w toku pierwotnego postępowania organ I instancji wzywał inicjujących wznowienie postępowania do wykazania, jaki interes prawny mają one, aby uznać je za strony postępowania, a wówczas osoby te nie wykazały czegokolwiek, co pozwalało organowi I instancji na odmowę uznania je za stronę; art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niezastosowanie w sprawie, pomimo iż w sytuacji, w której organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, ustalił wszelkie istotne dla sprawy okoliczności i stwierdził, że decyzja pierwotna o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji skarżącej była w pełni zasadna, konieczne było utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy; art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. art. 6 K.p.a., 7 k.p.a., 8 K.p.a. poprzez niedziałanie przez SKO w niniejszym postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez nakazywanie organowi I instancji prowadzenia postępowania w odniesieniu inwestycji nie wymagającej przeprowadzenia postępowania środowiskowego; oraz naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, to jest: art. 71 uuioś oraz § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że organ ochrony środowiska powinien uchylić w ramach wznowionego postępowania decyzję o umorzeniu postępowania i dalej prowadzić postępowanie w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji tak, jak w przypadku przedsięwzięcia zaliczanego do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy z treści § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia oraz przedłożonej przez inwestora, a znajdującej się w aktach sprawy kwalifikacji inwestycji wynika, że przedmiotowa stacja bazowa nie stanowi tego typu przedsięwzięcia; § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie uznania za celowe dalszego prowadzenia postępowania — błędne zakwalifikowanie przedmiotowego przedsięwzięcia do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy z treści właściwie zastosowanych przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia i przedłożonej przez inwestora, a znajdującej się w aktach sprawy kwalifikacji inwestycji wynika, że przedmiotowa stacja bazowa taką inwestycją nie jest; 8. § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć poprzez zastosowanie, podczas, gdy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jego zastosowanie jest niezasadne w odniesieniu do inwestycji będącej przedmiotem badanego w postępowaniu wznowieniowym postępowania środowiskowego zakończonego wydaniem decyzji organu I instancji z dnia 2 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: ,,p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu. Tytułem wstępu wskazać wypada, iż zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tak nakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., który - w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - stanowi iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a K.p.a.). W oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a. należy stwierdzić, że wyodrębnia on dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie należy zauważyć że użycie w art. 138 § 2 K.p.a. spójnika ,,a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że ,,konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie ,,koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Oznacza to zatem, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania - jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji, co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, jak już podkreślono, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Sytuacja taka jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, zaskarżona sprzeciwem decyzja SKO nie narusza prawa bowiem wykazuje wymagane w świetle art. 138 § 2 K.p.a., przesłanki wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, poprzez wyraźne wskazanie jakie elementy stanu faktycznego, z uwagi na hipotezy mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, nie zostały należycie ustalone i ocenione, co uniemożliwiało wydanie decyzji merytorycznej. Potwierdziły się w toku sądowej kontroli ustalania SKO, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów K.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym, co doprowadziło do przedwczesnego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia planowanego do realizacji przez sprzeciwiającą się Spółkę. Realizacja przedsięwzięcia Spółki ma polegać na "Budowie stacji bazowej telefonii komórkowej BT 42527 K. K., zlokalizowanej na działce nr [...] obręb 6 K.." Uszczegółowiając należy zauważyć, że realizacja przedsięwzięcia Spółki ma polegać na budowie stalowej wieży kratowej o wysokości ok. 44 m. n.p.t., położenie kabli antenowych, posadowienie urządzeń technologicznych niezbędnych do funkcjonowania stacji oraz budowę zasilania wraz z instalacją elektryczną i odgromową. W ramach tej inwestycji planowane jest zamontowanie 12 anten sektorowych, które będą pracować na różnych azymutach 300, 1500, 2700, a także na montażu 6 anten radiolinii (Karta informacyjna przedsięwzięcia z dn. [...].04.2018 r.). SKO zobowiązało organ I instancji, aby wezwał inwestora do przedłożenia wymaganych obliczeń, dla łącznej pracy wszystkich planowanych anten sektorowych. Materiał dowodowy niniejszej sprawy winien bowiem dawać odpowiedź na pytanie, czy inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, czy w sprawie może znaleźć zastosowanie przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzeniem w sprawie przedsięwzięć. Pozwoli to ustalić charakter zamierzonej inwestycji i, w konsekwencji, prawidłowo wyznaczyć obszar oddziaływania inwestycji, a przez to katalog stron postępowania. Dopiero wówczas też możliwa będzie ocena, czy skarżącym przysługuje w sprawie indywidualny interes prawny. Odnosząc się do przedmiotowej sprawy należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 74 ust. 3a uuioś, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania decyzji z dnia [...] listopada 2018 r., stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się: 1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie; 2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska; 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Pod uwagę należ również wziąć unormowania wyrażone w art. 59 ust. 1, art. 71 ust. 1, 2 pkt 1 i 2, art. 72 ust. 1 pkt 3 uuioś oraz w § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć. Przepisy tego ostatniego aktu wykonawczego ustalają: 1) rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; 3) przypadki, w których zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 lub 2. Przytoczone akty w sposób wyraźny nakładają na organ obowiązek dokonania szczegółowej analizy szeregu parametrów technicznych stacji bazowej, której wyniki pozwolą na rozstrzygnięcie, czy planowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym, czy jest wymagane uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - art. 71 ust. 1 i 2 uuioś. Rozstrzygnięcie tej kwestii, co oczywiste nie może należeć do inwestora, lecz do organu właściwego do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rolą inwestora jest dostarczenie organowi wszystkich wymaganych prawem danych pozwalających na określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujące jej wpływ na środowisko, w celu umożliwienia organowi wykonania zadań związanych z oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 uuioś, w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć. W tym kontekście, za najistotniejsze z danych charakteryzujących instalację radiotelekomunikacyjną jako przedsięwzięcie mogące wpływać na środowisko, uznaje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przede wszystkim ilość oraz moc anten stacji bazowej telefonii komórkowej. Wynika to z faktu, iż w myśl powołanych wyżej przepisów rozporządzenia, kwalifikacji przedsięwzięcia radiowo-telekomunikacyjnego dokonuje się badając: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczbę anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisje pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi - konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej (zob. § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć). Dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń tworzących stację bazową, jak i przedsięwzięcia rozumianego jako całość. Ten wniosek orzecznictwo sądowe wyprowadza na podstawie wykładni § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć, stwierdzając iż celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja, a nie poszczególne jej elementy, wpłynie na środowisko. Sądy w orzeczeniach dotyczących lokalizacji i budowy przedsięwzięć radiowotelekomunikacyjnych nie wykluczają, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek będzie powodować, iż moc promieniowania stacji znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1839/16, CBOSA, oraz przytoczone w uzasadnieniu tego wyroku orzecznictwo). Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć, prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko wystarczające jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny stacji, może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną, co najmniej na linii nakładania się lub przecinania, stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Dlatego też jako niezbędne dla prawidłowej oceny, czy inwestycja z zakresu telekomunikacji - stacja bazowa - może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, uznaje się w orzecznictwie dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. Podkreśla się przy tym, iż kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego stacji bazowej na środowisko, w tym na miejsca dostępne dla ludności, wymaga również uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania pola z tego urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Stopień pochylenia anteny, będzie zmieniać główny kierunek wiązki promieniowania, a to z kolei odgrywa istotne znaczenie dla dookreślenia odległości miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego anteny. Dlatego w przypadku stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten, organy powinny ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem. Miejsca dostępne dla ludności zostały prawnie zdefiniowane w przepisach . Prawo ochrony środowiska. Otóż w myśl art. 124 ust. 2 Prawo ochrony środowiska, przez ,,miejsce dostępne dla ludności", rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Zatem takie miejsce nie musi być miejscem przeznaczonym tylko pod zabudowę mieszkaniową. W świetle przytoczonej wyżej regulacji, warunkiem zakwalifikowania określonego miejsca, jako dostępnego dla ludności, jest możliwość przebywania w nim ludzi ze względu na istnienie możliwości prawnej - dostęp ludności nie został zabroniony, a po drugie możliwości faktycznej - dostęp do miejsca jest możliwy bez konieczności użycia w tym celu sprzętu technicznego. Za miejsce dostępne dla ludności uznaje się więc takie, do którego człowiek ma dostęp bez użycia sprzętu technicznego; to nie przeznaczenie terenu, na którym miejsce to się znajduje, lecz faktyczna możliwość dostępu do niego (bez użycia sprzętu technicznego) determinuje jego kwalifikację, jako dostępnego dla ludności (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 766/16, z dnia 27 lutego 2020 r., o sygn. II OSK 1064/18, LEX). Miejscem dostępnym dla ludności będzie zatem takie, w którym człowiek może znaleźć się w ramach zwykłego, codziennego korzystania z tego terenu (tak słusznie przyjął WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 10 października 2019 r., o sygn. II SA/Ol 576/19, LEX). Wypada też podzielić stanowisko orzecznictwa, które trafnie zwraca uwagę, iż do określenia mocy EIRP anteny sektorowych, czyli mocy bezpośrednio wypromieniowanych z anten, niezbędne jest sparametryzowanie poszczególnych składowych nadawczego toru radiowego. Nadawczy tor radiowy umożliwia wypromieniowanie sygnału wyjściowego w postaci fal energii elektromagnetycznej. W przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej podstawowe elementy tego toru będzie tworzyć: nadajnik, tor antenowy (tj. kabel łączący) oraz antena. Nadajnik decyduje o poziomie mocy promieniowanej, tor antenowy powoduje określone straty mocy z uwagi na tłumienność i długość kabla w przesłanym do anteny sygnale, a antena sektorowa koncentruje doprowadzoną do niej moc sygnału elektrycznego i przetwarza go w fale elektromagnetyczne w postaci kierunkowej wiązki promieniowania i wysyła w przestrzeń. W ten sposób staje się możliwy odbiór wyemitowanego sygnału, poprzez pracę anten odbiorczych. Innymi słowy, wartość EIRP określa się na podstawie tzw. budżetu mocy, na który składa się moc wyjściowa nadajnika, zysk energetyczny anteny sektorowej i strata mocy w torze antenowym (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2019 r., o sygn. II SA/Rz 1024/18, CBOSA). Uwypuklenie powyższych kwestii interpretacyjnych w zakresie danych opisujących stację bazową telefonii komórkowej, było konieczne z uwagi na przedmiot sprawy oraz postawione w skardze zarzuty naruszenia przez SKO przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Zestawienie tych informacji normatywnych z przyczynami wydania przez SKO decyzji kasacyjnej, prowadzi do pozytywnej oceny działań organu odwoławczego, na co nie mogły wpłynąć twierdzenia sprzeciwiającej się Spółki. Rozstrzygnięcie kasacyjne SKO zostało podyktowane trafnym zamiarem zagwarantowania społeczeństwu takiego przeanalizowania wpływu stacji bazowej na środowisko, które miałoby miejsce w warunkach maksymalnego możliwego oddziaływania tej instalacji, pracującej przy wykorzystaniu posiadanych zapasów mocy. Stanowisko SKO nawiązuje do ogólnej zasady ochrony środowiska jaką jest zasada zapobiegliwości i przezorności oraz znajduje zrozumienie w kontekście przytoczonych wyżej poglądów sądów administracyjnych, z których wynika jednoznacznie, iż dla prawidłowej oceny w zakresie kwalifikowania przedsięwzięć jako mogących zawsze lub znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń (np. nadajników) jak i całego przedsięwzięcia w pełnym możliwym technicznie zakresie pracy całej instalacji (zob. wyrok NSA z 15 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1105/18, CBOSA). Biorąc pod uwagę skalę stwierdzonych zaniechań oraz ich konsekwencje dla potencjalnego obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowań, skutkujących istotnymi brakami w pełnym udokumentowaniu technicznej charakterystyki instalacji nadawczej, konieczne było zastosowanie w postępowaniu odwoławczym przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Postępowanie wyjaśniające organu I instancji wykorzystujące wyłącznie dane płynące z karty informacyjnej przedsięwzięcia, nie mogły zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, ze względu na zbyt szeroki zakres niezbędnego postępowania dowodowego oraz wymóg zagwarantowania stronom realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 K.p.a. Należało podzielić zdanie SKO, iż nieustalenie zasięgu oddziaływania planowanej stacji, uniemożliwiało rozstrzyganie o sprawie, także ze względu na brak realnych możliwości dookreślenia kręgu stron postępowania lokalizacyjnego. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zasadniczej części. Jednocześnie czynności, które winny być podjęte w celu wyjaśnienia sprawy, przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie - stosownie do art. 136 K.p.a. - leży w kompetencjach organu odwoławczego. Z tych powodów za uzasadnione uznał organ odwoławczy uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. W tym miejscu wyjaśnić także wypada, iż obszar powyższych ustaleń wykraczał poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które uprawniony i zobligowany był przeprowadzić organ odwoławczy stosownie do regulacji art. 136 K.p.a. Uwadze nie może także umknąć zasada dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), do której zachowania zobligowany jest organ odwoławczy. Poczynienie przez SKO znaczących ustaleń istotnych okoliczności i modyfikacja treści rozstrzygnięcia mogłaby bowiem pozbawić strony postępowania prawa do jednej instancji, czyli prawa do odwołania. W szczególności bowiem organ drugiej instancji, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP), co znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r., I OSK 613/10 oraz wyroki WSA: w Kielcach z dnia 15 maja 2014 r., II SA/Ke 272/14; w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2009 r., II SA/Ol 64/09 i inne). Powyższe uwagi potwierdzają trafność rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. Na marginesie należy nadmienić, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), z dniem 01 stycznia 2020r. zastąpione zostało rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448). W aktualnym brzmieniu tego rozporządzenia dopuszczalny poziom natężenia pola elektromagnetycznego dla miejsc dostępnych dla ludności został znacznie podwyższony i w odniesieniu do planowanej inwestycji wyniósłby 10 W/m2, co oznacza, że byłby 100 - krotnie wyższy od wartości dopuszczalnej wynikającej z rozporządzenia uchylonego. Poza tym również rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71) z dniem 11 października 2019 r. zastąpione zostało rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839). Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie SKO w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją art. 138 § 2 K.p.a. Wobec tego, na podstawie art. 151a § 2 oraz art. 64e p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu sprzeciwu.