II SA/Bd 830/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Ciechocinek na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 14 kwietnia 2021 r. nr 42/2021 w przedmiocie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta Ciechocinka oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...] Wojewoda K. – P. jako organ nadzoru, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.), stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej C. z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta C.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła reprezentowana przez B. C. – G. C. zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu aktowi nadzoru zarzucono: 1. naruszenie art. 91 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez a) niezamieszczenie w rozstrzygnięciu uzasadnienia uchylenia kwestionowanej uchwały w całości b) bezzasadne uznanie, że uchwała jest sprzeczna z prawem, 2. naruszenie art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie pomimo faktu, że stwierdzone przez organ uchybienia nie należą do kategorii istotnych naruszeń prawa; 3. naruszenie art. 10 kpa oraz art. 64 § 2 kpa poprzez niezapewnienie G. C. udziału w prowadzonym postępowaniu; 4. art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez ich błędną interpretację polegającą na stwierdzeniu, że: a) wykonywanie zabiegów sterylizacji albo kastracji zwierząt może zostać powierzone wyłącznie podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt; b) konieczne jest imienne wyznaczanie osoby wraz ze wskazaniem jej adresu, która w schronisku zajmuje się usypianiem ślepych miotów oraz sterylizacją albo kastracją zwierząt, 5. naruszenie art. art. 11a ust. 2 pkt 8 w związku z art. 11 ustawy o ochronie zwierząt poprzez jego błędną interpretację polegającą na stwierdzeniu, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi (...) dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu, jak również zapewnieniu opieki nad zwierzętami uczestniczącymi w zdarzeniach drogowych, powinien zawierać wskazanie adresu podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasądzenie od organu nadzoru na jej rzecz kosztów postępowania; w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżąca zwróciła uwagę, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy nieważności całej uchwały, natomiast zarzuty rozstrzygnięcia dotyczą następujących przepisów programu stanowiącego załącznik do uchwały: . § 1 ust. 4, . § 1 ust. 10 . § 2 ust. 3 i 4. Skarżąca przypomniała, że zdaniem Wojewody program opieki nad zwierzętami bezdomnymi (...) nie spełnia wymogów ustawy o ochronie zwierząt określonych w art. 11a ust. 2 pkt 8. Program nie wskazuje konkretnej placówki, w której odbywałaby się całodobowa opieka weterynaryjna w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (adres). Rada w § 1 ust. 4 załącznika do uchwały postanowiła, że całodobową opiekę weterynaryjną dla zwierząt rannych w przypadkach zdarzeń drogowych wykonuje lekarz weterynarii W. S. - nie podając adresu. Ponadto w § 1 ust. 9 (załącznika) Rada postanowiła, że usypianie ślepych miotów może odbywać się tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłącznie w stosunku do zwierząt wolno żyjących (kotów) przez lekarza weterynarii poprzez podanie środka usypiającego po uprzednim zastosowaniu narkozy. Zgodnie z ustępem 10 zabiegi, o których mowa w ust. 9 będą wykonywane przez lekarza weterynarii na podstawie umowy zawartej z G. C.. W świetle natomiast wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 605/19 "program powinien regulować kwestię usypiania ślepych miotów w sposób konkretny i jednoznaczny. Nie powinno być przede wszystkim wątpliwości co do tego, jaki podmiot konkretnie oznaczony i pod jakim adresem, upoważniony jest do przeprowadzania zabiegów związanych z kwestią opisaną powyżej. Akt prawa miejscowego winien bowiem realizować w tym także zakresie określenie przez radę gminy konkretnego trybu, w którym przedmiotowa kwestia została na terenie gminy uregulowana." Wojewoda zakwestionował również zapisy w § 2 ust. 3 i 4 załącznika do uchwały Rady Miejskiej C., zgodnie z którym odławianiem do zaplanowanych lub koniecznych zabiegów kastracji/sterylizacji zajmować się będzie J. S., prowadząca działalność gospodarczą pn. Schronisko dla bezdomnych zwierząt "[...]", natomiast zabiegi kastracji/sterylizacji będą wykonywane przez lekarza weterynarii na podstawie umowy zawartej z G. C., po przeprowadzeniu szczegółowego rozeznania potrzeb w tym zakresie w ramach możliwości finansowych Gminy. Zdaniem organu nadzoru, według treści art. 11a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt, realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia [...] października 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 857/18). Natomiast w omawianym przypadku prawodawca lokalny powierzył tylko odławianie do zaplanowanych lub koniecznych zabiegów kastracji/sterylizacji J. S., prowadzącej działalność gospodarczą pn. Schronisko dla bezdomnych zwierząt "[...]", natomiast zabiegi sterylizacji/kastracji lekarzowi weterynarii na podstawie umowy zawartej z G. C., po przeprowadzeniu szczegółowego rozeznania potrzeb w tym zakresie w ramach możliwości finansowych Gminy. Zdaniem organu nadzoru dodatkowym argumentem przemawiającym za koniecznością unieważnienia przedmiotowej uchwały jest fakt, iż niniejsza uchwała została już opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa K.-P. z dnia [...] marca 2021 r., poz. 1247. W ocenie skarżącej Gminy nie jest zgodna z prawdą informacja, że B. C. nie odniósł się do poszczególnych zarzutów zawartych w piśmie Wojewody z dnia [...] kwietnia 2021 r., doręczonym w dniu [...] kwietnia 2021 r., gdyż odpowiedź na pismo Wojewody została wysłana mailem w dniu [...] kwietnia 2021 r., tj. w dniu, który został wyznaczony jako termin odpowiedzi na zarzuty Wojewody. Odpowiedź została przesłana mailem na pocztę elektroniczną na adres wskazany w piśmie Wojewody, tj. zgodnie z oczekiwaniami organu nadzoru. Zdaniem skarżącej, postępowanie organu nadzoru, który wyznacza bardzo krótkie, a wręcz niemożliwe do dotrzymania terminy na odpowiedź na poszczególne zarzuty, jest naruszeniem art. 10 kpa, a jeżeli przesłane drogą mailową pismo zawierało braki, organ nadzoru powinien wezwać stronę do ich usunięcia stosując odpowiednio art. 64 § 2 kpa. Skarżąca nadmieniła, że niezwłocznie po uzyskaniu informacji o wszczęciu postępowania nadzorczego Rada Miejska podjęła uchwałę o zmianie przedmiotowej uchwały, w której zostały uwzględnione uwagi Wojewody. W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda zakwestionował brak w § 1 ust. 4 załącznika do uchwały - adresu lekarza weterynarii, który ma wykonywać całodobową opiekę weterynaryjną dla zwierząt rannych w przypadkach zdarzeń drogowych. W odpowiedzi na ten zarzut skarżąca stwierdziła, iż żaden przepis prawa nie wymaga wskazania adresu weterynarza, natomiast możliwe jest uzyskanie informacji o adresie weterynarza, np. w Urzędzie Miejski lub w Internecie, dlatego brak wskazania adresu nie może być traktowany jako istotne naruszenie prawa skutkujące uchyleniem całej uchwały. Organ nadzoru zakwestionował również zapisy w § 1 ust. 9 i ust. 10 załącznika, zgodnie z którymi usypianie ślepych miotów będzie wykonywane przez lekarza weterynarii na podstawie umowy zawartej z G. C.. Zarzut dotyczy niewskazania w uchwale adresu podmiotu, który będzie wykonywać te zabiegi. Podobnie jak w odniesieniu do poprzedniego zarzutu, skarżący podkreśliła, że żaden przepis prawa nie wymaga wskazania adresu weterynarza, który będzie wykonywać ww. zabiegi. Adresem lekarza weterynarii dysponuje Urząd Miejski, ponadto powyższą informację można znaleźć również w Internecie. Z treści rozstrzygnięcia można wnioskować, że organ nadzoru kwestionuje również brak w regulaminie konkretnego trybu, w jakim te zabiegi mają być przeprowadzane. Ten zarzut w ocenie skarżącej jest bezzasadny, ponieważ tryb ich przeprowadzania jest dostatecznie uregulowany w §1 ust. 9 i 10, które stanowią: "9. Usypianie ślepych miotów może odbywać się tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłącznie w stosunku do zwierząt wolnożyjących (koty) przez lekarza weterynarii, poprzez podanie środka usypiającego po uprzednim zastosowaniu narkozy. 10. Zabiegi, o których mowa w ust. 9, będą wykonywane przez lekarza weterynarii na podstawie umowy zawartej z G. C.. Skarżąca podkreśliła, że uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego i zawiera normy o charakterze powszechnie obowiązującym. Z kolei zarzuty organu nadzoru dotyczą przepisów o charakterze informacyjnym, które nie mają charakteru aktu prawa miejscowego. Brak niektórych danych w kwestionowanej uchwale nie może stanowić o jej nieważności, a akty prawa miejscowego nie stanowią jedynego źródła informacji samorządu terytorialnego. Organy samorządu posiadają bowiem Biuletyn Informacji Publicznej, w którym zamieszczone są podstawowe informacje o realizacji zadań przez samorząd gminny. Ponadto jak wskazano wyżej, wszelkie informacje dostępne są w Urzędzie Miejskim, a niezamieszczenie pewnych danych w uchwale nie powoduje niemożności ich uzyskania przez osoby zainteresowane. Odnośnie kolejnego zarzutu, skarżąca podkreśliła, że faktycznie, zgodnie z art. 11a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 4, tj. sterylizacja albo kastracja zwierząt może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Nie oznacza to jednak, że przepis ten zawiera kategoryczny nakaz powierzenia tych czynności wyłącznie podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Z cytowanego przepisu wynika, że ustawodawca dopuszcza inne rozwiązania, a w szczególności, podobnie jak to przyjęto w kwestionowanej uchwale, rada gminy może powierzyć te czynności lekarzowi weterynarii. Powinien być jednak spełniony warunek, że te czynności będą wykonywane w schronisku dla zwierząt, co wynika z art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18.01.2018 r., sygn. akt: II SA/Kr 1403/17. Zdaniem skarżącej organ nadzoru, naruszając art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nie zamieścił w rozstrzygnięciu uzasadnienia uchylenia kwestionowanej uchwały w całości. W rozstrzygnięciu kwestionowane są pojedyncze przepisy o charakterze informacyjnym, które jeżeli nawet są wadliwie skonstruowane, nie przesądzają o niemożności prawidłowej realizacji uchwały będącej aktem prawa miejscowego i regulującej jeszcze szereg innych zagadnień. Jeżeli wystąpiły naruszenia prawa, to nie mają one charakteru istotnych naruszeń, dlatego brak było podstaw do unieważniania nie tylko uchwały w całości, ale również pojedynczych zakwestionowanych przepisów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. – P. wniósł o oddalenie skargi stwierdzając, że zarzuty zawarte w skardze nie znajdują uzasadnienia w świetle zapadłych na tym tle orzeczeń sądów administracyjnych. Organ nadzoru podniósł, iż skarżąca przyjmując zasadność stanowiska organu nadzoru przedstawione w zawiadomieniu z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] podjęła uchwałę o zmianie zaskarżonej uchwały, w której zostały uwzględnione uwagi Wojewody. Jednakże w tym samym czasie zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] stwierdzające nieważność uchwały w całości, co powoduje, iż podjęta uchwała o zmianie stała się bezprzedmiotowa. Jednocześnie organ nadzoru nie zgodził się z zarzutem, iż nie zapewnił skarżącej Gminie udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, gdyż stan faktyczny dowodzi, że Gmina wypowiedziała się w sprawie przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego. Wskazano, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych: "(...) Podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 § 1 k.p.a. strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, iż miało ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Do niej należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 15 maja 2003 r. sygn.. akt I SA/Gd 199/00, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, strona powinna wykazać, że zawiadomienie jej w niewłaściwym czasie o wszczęciu postępowania nadzorczego, uniemożliwiło jej dokonanie w tym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenie dokumentu, czy wyjaśnień co do faktów nieznanych organowi nadzoru) - która to dodatkowo miałaby jeszcze wpływ na rozstrzygnięcie sprawy" (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 410/16). Wojewoda wskazał też na aspekt informacyjny uchwały rady gminy, zwłaszcza w przypadku programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania tej bezdomności, bowiem wskazanie adresu podmiotów wykonujących zadania wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. pozwoli w przypadkach tego wymagających, skierować się adresatowi tej uchwały do odpowiedniej, wyznaczonej zapisem aktu prawa miejscowego placówki. (...) To przede wszystkim adres podmiotu, wskazanie miejscowości i numeru porządkowego ulicy, przy której placówka się znajduje, konkretyzuje ją z perspektywy zbiorowego adresata uchwały i umożliwia temu adresatowi odszyfrowanie, w którym miejscu placówka ta działa. Dodać przy tym należy, że wskazane w uchwale podmioty wykonują zadania publiczne jednostki samorządu terytorialnego i w tym zakresie wysoki poziom szczegółowości zapisów uchwały, jako aktu prawa miejscowego, jest bez wątpienia pożądany (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 336 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 329/18, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto wskazano, że w § 1 ust. 9 (załącznika) Rada postanowiła, iż usypianie ślepych miotów może odbywać się tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłącznie w stosunku do zwierząt wolno żyjących (kotów) przez lekarza weterynarii poprzez podanie środka usypiającego po uprzednim zastosowaniu narkozy i zgodnie z ust. 10 zabiegi, o których mowa w ust. 9 będą wykonywane przez lekarza weterynarii na podstawie umowy zawartej z G. C., natomiast w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 605/19 "program powinien regulować kwestię usypiania ślepych miotów w sposób konkretny i jednoznaczny. Nie powinno być przede wszystkim wątpliwości co do tego, jaki podmiot konkretnie oznaczony i pod jakim adresem podmiot upoważniony jest do przeprowadzania zabiegów związanych z kwestią opisaną powyżej. Akt prawa miejscowego winien bowiem realizować w tym także zakresie określenie przez radę gminy konkretnego trybu, w którym przedmiotowa kwestia została na terenie gminy uregulowana." W § 2 ust. 3 i 4 załącznika do uchwały Rada Miejska C. postanowiła, że odławianiem do zaplanowanych lub koniecznych zabiegów kastracji/sterylizacji zajmować się J. S., prowadząca działalność gospodarczą pn. Schronisko dla bezdomnych zwierząt "[...]", natomiast zabiegi kastracji/sterylizacji będą wykonywane przez lekarza weterynarii na podstawie umowy zawartej z G. C. po przeprowadzeniu szczegółowego rozeznania potrzeb w tym zakresie w ramach możliwości finansowych Gminy. Organ nadzoru wskazał więc, że: "treść art. 11a ust. 2 pkt 4 OchrZwU jest w tym względzie kategoryczna; zabiegi obligatoryjnej kastracji i sterylizacji zwierząt dokonuje się wyłącznie w schronisku w rozumieniu art. 4 pkt 25. Kwestia ta została jednoznacznie przesądzona, tak w treści art. 11a ust. 2 pkt 4, jak i w art. 1 la ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt. Jak stanowi ostatni z powołanych przepisów realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia [...] października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 857/18). W omawianym przypadku prawodawca lokalny powierzył tylko odławianie do zaplanowanych lub koniecznych zabiegów kastracji/sterylizacji J. S., prowadzącej działalność gospodarczą pn. Schronisko dla bezdomnych zwierząt "[...]", natomiast zabiegi sterylizacji/kastracji lekarzowi weterynarii na podstawie umowy zawartej z G. C. po przeprowadzeniu szczegółowego rozeznania potrzeb w tym zakresie w ramach możliwości finansowych Gminy. Wojewoda wyjaśnił również, że uzasadnienie dla stwierdzenia nieważności uchwały w całości stanowił fakt, że w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta C., nie zostały zawarte wszystkie elementy enumeratywnie wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, bowiem w orzecznictwie wskazuje się, że skuteczna realizacja zadań wskazanych w art. 11a ustawy wymaga uregulowania przez uprawniony organ wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, przy czym uregulowanie to powinno być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnianie tego obowiązku musi natomiast skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały (...) (wyrok WSA w Gdańsku z dnia [...] lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 773/18). Ponadto argumentem przemawiającym za koniecznością unieważnienia przedmiotowej uchwały był fakt, iż niniejsza uchwała została już opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa K.-P. z dnia [...] marca 2021 r. poz. 1247. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Jak stanowi art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.), dalej jak dotychczas "u.s.g.", który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej C. z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta C. (zwanemu dalej jak dotychczas "Programem"). Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Nie budzi jednak wątpliwości, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, Sąd, rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, zobowiązany jest zbadać zgodność z prawem samej uchwały pod kątem wad wytkniętych w rozstrzygnięciu nadzorczym, a jednocześnie powinien zbadać legalności samego rozstrzygnięcia nadzorczego, w tym trybu w jakim zostało ono wydane. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności. Z kolei ustawy samorządowe precyzują treść kryterium tej kontroli w odniesieniu do poszczególnych środków nadzoru. W rozpoznawanej obecnie sprawie kryterium to wynika z art. 91 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała (lub zarządzenie) organu gminy sprzeczna z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Sprzeczność z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97). W odniesieniu do uchwały, mającej charakter aktu prawa miejscowego, przyjmuje się w szczególności, że istotne naruszenie prawa wiąże się z niewypełnieniem delegacji ustawowej, polegającym na tym, że rada gminy wbrew obowiązkowi wynikającemu z upoważnienia ustawowego, nie reguluje kwestii przekazanych do uregulowania w takim akcie. W takim przypadku wadą istotnego naruszenia prawa objęty jest cały akt. Nie jest bowiem możliwe wypełnienie powstałej luki przez sąd administracyjny, czy organ nadzoru, czy nawet przez samą radę gminy po zaskarżeniu uchwały do sądu. Sądowa kontrola przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego wymaga zatem ustalenia po pierwsze, czy wskazane przez organ nadzoru sprzeczności z prawem poszczególnych postanowień przedmiotowej uchwały mają charakter istotny. Po drugie, w przypadku zasadności zakwalifikowania przez organ nadzoru poszczególnych sprzeczności z prawem jako istotnych, czy sprzeczność ta uzasadniała stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Przechodząc do kontroli przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazać należy, że wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt elementy gminnego programu mają charakter obligatoryjny. W programie tym rada gminy winna zawrzeć postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w przywołanym powyżej przepisie zagadnień. Naruszeniem ciążących w tym zakresie na lokalnym prawodawcy obowiązków będzie zarówno sytuacja, w której w programie nie zawarto regulacji dotyczącej wszystkich elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 ustawy, jak i sytuacja, w której co prawda podjęto próbę regulacji wszystkich tych elementów, lecz regulacja ta w odniesieniu do choćby jednego z nich ma charakter ogólnikowy i sprowadza się jedynie do zdawkowych informacji o realizacji danego zadania, bez wskazania na czym realizacja ta w istocie polega. Rola programu, o którym mowa art. 11a ust. 1 u.o.z. nie może być sprowadzana wyłącznie do potwierdzenia, że dana gmina realizuje zadania wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. Nie można w tym zakresie pomijać słownikowego znaczenia słowa "program". Według słownika języka polskiego program to 1. plan zamierzonych czynności, przedsięwzięć itp. 2 założenia, postulaty i cele jakiejś działalności. (Słownik Języka Polskiego, dostępny: https://sjp.pwn.pl/). Rolą zatem programu nie może być wyłącznie powtórzenie zadań wymienionych w art. 11a ust. 2 u.o.z., lecz wskazanie konkretnych czynności, czy przedsięwzięć służących realizacji tych zadań. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było wyłącznie zapewnienie, że ogólnie wskazane zadania, o których mowa w art. 11a ust. 2 u.o.z. będą realizowane przez gminy, to wystarczającym byłoby nałożenie na te podmioty obowiązku podejmowania działań w tym zakresie bez konieczności przyjmowania jakiegokolwiek programu. Ustawodawca nie określił poziomu szczegółowości programu oraz nie wskazał, jakie konkretne czynności i przedsięwzięcia powinny być podejmowane w celu realizacji zadań określonych w art. 11a ust. 2 u.o.z. Ich sprecyzowanie należy do gmin. Gmina nie wypełnia jednak delegacji ustawowej, gdy z programu nie wynika w jaki sposób określone zadanie będzie realizowane, a taka sytuacja kwalifikowana być powinna jako istotne naruszenie prawa. W kontekście dotychczasowych rozważań zgodzić się należy z zastrzeżeniami organu dotyczącymi usypiania ślepych miotów. Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmować ma zadanie polegające na usypianiu ślepych miotów. Realizując upoważnienie ustawowe wynikające z tego przepisu lokalny prawodawca powinien nie tylko wskazać, że realizuje to zadanie, ale przede wszystkim powinien regulować kwestię usypiania ślepych miotów w sposób konkretny i jednoznaczny. Nie powinno być przede wszystkim wątpliwości co do tego, jaki podmiot konkretnie oznaczony i pod jakim adresem podmiot upoważniony jest do przeprowadzania zabiegów związanych z kwestią opisaną powyżej. Tymczasem w odniesieniu do usypiania ślepych miotów zakwestionowany przez organ nadzoru program nie zawiera takiego wskazania, ograniczając się w istocie wyłącznie do potwierdzenia, bowiem w § 1 ust. 9 (załącznika) Rada postanowiła, że usypianie ślepych miotów może odbywać się tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłącznie w stosunku do zwierząt wolno żyjących (kotów) przez lekarza weterynarii poprzez podanie środka usypiającego po uprzednim zastosowaniu narkozy. Zgodnie z ustępem 10 zabiegi, o których mowa w ust. 9 będą wykonywane przez lekarza weterynarii na podstawie umowy zawartej z G. C.. Powyższa regulacja jest zbyt enigmatyczna i nie wskazuje szczegółowo podmiotu dokonującego realizacji zadania polegającego na usypaniu ślepych miotów, czym narusza art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. Na uwzględnienie zasługuje stanowisko organu nadzoru o wadliwości § 2 ust. 3 i 4 Programu, w którym wymieniono sposoby obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt wskazując, że odławianiem do zaplanowanych lub koniecznych zabiegów kastracji/sterylizacji zajmować się będzie J. S., prowadząca działalność gospodarczą pn. Schronisko dla bezdomnych zwierząt "[...]". Natomiast zabiegi kastracji/sterylizacji będą wykonywane przez lekarza weterynarii na podstawie umowy zawartej z G. C., po przeprowadzeniu szczegółowego rozeznania potrzeb w tym zakresie w ramach możliwości finansowych Gminy. Tymczasem treść art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. jest w tym względzie kategoryczna; program musi obejmować ustalenia w zakresie obligatoryjnej kastracji i sterylizacji zwierząt znajdujących się w schronisku w rozumieniu art. 4 pkt 25 a nie tylko odławianych na wniosek i prowadzenia zabiegów pod nie dość precyzyjnie określonymi warunkami. Z kolei, jak stanowi art. 11a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt, realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Ustalenie w programie konkretnego schroniska, gospodarstwa rolnego, podmiotu zobowiązanego do udzielania pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom i całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych, a także odławiającego bezdomne zwierzęta oraz usypiającego ślepe mioty, ma istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą znaleźć się w sytuacji wymagającej od nich skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 października 2015 r., sygn. II SA/Rz 910/15). Dotyczy to ogólnie podmiotu zajmującego się realizacją zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 i pozostałych. Typowo wykonawczy charakter Programu nie zostanie zachowany, jeśli pominie się w nim wskazanie podmiotów realizujących szczegółowe zadania gminy. Z tych powodów brak takich obligatoryjnych elementów będzie przesądzać o istotnej wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11a u.o.z. Zatem obowiązkiem rady gminy, realizującej postanowienia art. 11a ust. 2 u.o.z. było wskazanie konkretnego podmiotu wraz z identyfikacją jego nazwy oraz adresu, natomiast wywiązując się z obowiązku precyzyjnego, konkretnego i kompleksowego uregulowania kwestii określonych w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. winna także wskazać na sposoby realizacji tego zadania. Brak tych elementów czyni powyższy przepis załącznika do uchwały wadliwym i obliguje Sąd do stwierdzenia jego nieważności. Oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność w całości uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, Sąd uznał, pomimo okoliczności, iż zarzuty organu nadzoru dotyczą poszczególnych przepisów Programu – że organ administracji podejmując powyższą uchwałę, naruszył w sposób istotny prawo poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie regulacji materialnoprawnych. Jakkolwiek stwierdzone naruszenia prawa odnoszą się jedynie do części przepisów kontrolowanego aktu, to jednak w ocenie Sądu, słusznie organ nadzoru uznał w przedmiotowej sprawie za niewystarczające stwierdzenie nieważności uchwały w części. Wadliwe przepisy uchwały mają bowiem znaczenie zasadnicze dla całej konstrukcji uchwały o przyjęciu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt i są nierozerwalnie związane z jej treścią. W konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części, nie przywróciłoby w pełni stanu zgodnego z prawem, gdyż kontrolowana uchwała pozbawiona unieważnionych przepisów nie mogłaby w pozostałym zakresie samodzielnie funkcjonować w porządku prawnym jako program, o którym mowa w art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (u.o.z.). Konkludując, ustalone przez Wojewodę uchybienia, ich ilość oraz charakter uzasadniały stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wyeliminowanie z obrotu prawnego wyłącznie wadliwych regulacji kwestionowanej uchwały, skutkowałoby obowiązywaniem Programu niekompletnego, pozbawionego podstawowych elementów strukturalnych wymaganych prawem. Byłaby to regulacja normatywnie ułomna, albowiem w oparciu o jej przepisy nie dałoby się zrealizować celów, jakie nakłada na gminy ustawa o ochronie zwierząt. W tym stanie rzeczy Sąd postanowił oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.