II SA/Bd 885/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Joanna Brzezińska ( spr ) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016r. sprawy ze skargi A. J., B. J., J. J. na postanowienie Wojewody z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...] 2016r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. P., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Zakład [...] z siedzibą w [...], pozwolenia na budowę 4-stanowiskowej myjni bezdotykowej z kontenerem technicznym wraz z zewnętrzna i wewnętrzną instalacją gazu na działce nr [...] w miejscowości [...] gmina [...]. W terminie otwartym do wniesienia odwołania "sprzeciw od wydania pozwolenia na budowę myjni samochodowej" jako mieszkańcy okolicznych nieruchomości wnieśli A. J., B. J., J. J., U. K., M. K., I. K., W. K., M. K., W. P., M. Z. – P., M. S. K. i Ł. K., wskazując stosowne numery działek [...]. Postanowieniem z dnia [...] 2016r. [...], Wojewoda, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 290) stwierdził niedopuszczalność odwołania. Organ nie zaadresował tego postanowienia do żadnej z ww. osób, jedynie z rozdzielnika można wywieść, że odnosi się ono do wszystkich osób wnoszących odwołanie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że pojęcie strony w sprawach dotyczących wydania pozwolenia na budowę definiuje art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiekt. Stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania I instancji ustalono, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, z uwagi na charakter inwestycji, obejmuje działki [...] obręb ewid. [...]. Osoby, które wniosły powyższe odwołanie wskazały, że posiadają prawo do działek nr [...] i 980. Zgodnie z załączoną do odwołania mapą, działki te znajdują się w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji. Z treści odwołania również nie wynika, aby przedmiotowa inwestycja oddziaływała na nie w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że działki nr [...] i 980 nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a osoby posiadające tytuły prawne do tych działek nie mają przymiotu strony w postępowaniu i nie mogą skutecznie wnieść odwołania od decyzji Starosty. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. J., B. J. i J. J. wskazując, że sa mieszkańcami działki nr [...] i nie zgadzają się na odrzucenie ich sprzeciwu od budowy 4-stanowiskowej myjni bezdotykowej na działce nr [...] [...]. Zarzucili, że ich działka jest oddalona około [...] m od działki przedmiotowej inwestycji i jest położona bezpośrednio w obszarze jej oddziaływania – hałasu i środków chemicznych. Jest to wieś o luźnej zabudowie domów jednorodzinnych, zatem budowa spornej myjni jest usługą o dużej uciążliwości, które oddziałuje na większy obszar niż tylko działki sąsiednie. Zdaniem skarżących, przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane są przepisy ochrony środowiska dotyczące hałasu i zanieczyszczenia, o czym wspominali w odwołaniu do Wojewody. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy z sugestia cofnięcia do organu pierwszej instancji aby zmieniono warunki zabudowy uwzględniając zastrzeżenia dotyczące wymogu budowy ekranów dźwiękowych, kurtyn powietrznych bądź folii zatrzymujących chemię kropelkową, a także ograniczenia czasu działania myjni do godzin 6.00-22.00 w celu zachowania norm hałasu w okresie ciszy nocnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z [...] sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej w skrócie "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Przedmiot sądowej kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu stanowi postanowienie Wojewody z dnia [...] 2016r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego między innymi przez skarżących A. J., B. J. oraz J. J. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2016r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę 4-stanowiskowej myjni bezdotykowej z kontenerem technicznym wraz z zewnętrzna instalacja gazu na działce nr [...] w miejscowości [...]. Zaskarżone postanowienie organu odwoławczego jest rozstrzygnięciem o charakterze formalnym. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 23, dalej jako "K.p.a."), organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis art. 134 K.p.a. nie wskazuje warunków, jakie decydują o dopuszczalności środka odwoławczego. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz okoliczność wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia danego aktu w toku instancji. Jako przykłady podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania wskazać należy takie sytuacje jak niezdolność odwołującego się do czynności prawnych lub oczywisty brak po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej (np. w razie wniesienia odwołania przez organ administracji publicznej, który na mocy przepisu szczególnego – ze względu na swoje zadania ustawowe – jest uprawniony do wystąpienia do organu właściwego o wydanie określonej decyzji; por. G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks..., t. 2, s. 210) lub przez organizację społeczną, która nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 marca 2013 r., II SA/Gd 651/12, LEX nr 1301147). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119, orzekł, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3. Wyrażony w uchwale pogląd nadal zdaje się przeważać w judykaturze. W wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r., II OSK 1774/11, CBOSA, NSA stwierdził, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania "jest możliwe tylko w sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie jest oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z tego odwołania. Natomiast w razie istnienia jakichkolwiek kwestii wymagających wyjaśnienia bądź, gdy odwołujący twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku obowiązany jest wszcząć postępowanie odwoławcze i w razie stwierdzenia, że strona nie ma interesu prawnego umarza postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3". Podobnie orzekł NSA w wyroku z dnia 20 sierpnia 2013 r., II OSK 855/12, CBOSA, podnosząc, że jeżeli konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy, po przeprowadzeniu tego postępowania i uznaniu, że odwołujący nie ma interesu prawnego, umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 (zob. też wyroki NSA z dnia 7 września 2012 r., II OSK 905/11, z 5 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1067/14, CBOSA). Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania nie jest prawidłowym rozstrzygnięciem w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba badania interesu prawnego wnoszącego odwołanie. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego, a w razie stwierdzenia, że wnoszący nie jest stroną, organ odwoławczy winien wydać decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 (zob. też wyroki WSA w Krakowie z 7 maja 2013 r., II SA/Kr 222/13, CBOSA; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 maja 2014 r. II SA/Go 243/14, LEX nr 1465371; WSA we Wrocławiu z 12 grudnia 2013 r., III SA/Wr 692/13, CBOSA). W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie wydane zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisu art. 134, gdyż w kontrolowanej sprawie Wojewoda jeśli uznaje, iż wnoszący odwołanie nie mają przymiotu strony postępowania, winien umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., a nie stwierdzać niedopuszczalność odwołania wniesionego przez osoby, które wywodzą swój interes prawny w sprawie dotyczącej udzielenia przedmiotowego pozwolenia na budowę. Skarżony organ naruszył także art. art. 7 i 77 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niedokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy w zakresie oceny istnienia legitymacji skarżących do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Z racji podnoszonych przez nich okoliczności, jak i bliskiego sąsiedztwa z terenem inwestycji organ zawarł zbyt ogólnikowe rozważania, nie odnosząc się do podnoszonej potencjalnej możliwości wpływu inwestycji na zagospodarowanie i korzystanie z konkretnej nieruchomości. Nadto, co wymaga podkreślenia, organ odwoławczy nie dokonał nawet jakiejkolwiek formalnej weryfikacji, czy i którym osobom wnoszącym odwołanie przysługuje jakikolwiek tytuł prawny i do której nieruchomości. Przykładowo z dokumentów przedłożonych dopiero na etapie postępowania sądowego z stosunku do skarżących wynika, że nieruchomość oznaczona nr dz. [...] położona w [...] stanowi współwłasność A. J. i B. J. (wspólność ustawowa), co potwierdza treść księgi wieczystej [...]. Nie wynika z tych dokumentów, a organ tego nie wyjaśnił, z czego interes prawny do udziału w postępowaniu wywodzi np. skarżąca J. J.. Zasadnie organ odwoławczy wywodzi, że w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę legitymowane do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony są osoby określone w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tj. inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ww. ustawy, przez pojęcie "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Oznacza to, iż aby zweryfikować czy osoby, które wywodzą, że planowany obiekt budowlany narusza ich interes prawny poprzez wprowadzenie ograniczeń w użytkowaniu konkretnej nieruchomości, konieczne jest każdorazowe podjęcie przez organ odwoławczy czynności wyjaśniających celem ustalenia, czy w istocie wnoszący odwołanie są właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ odwoławczy zobowiązany był zatem także w niniejszej sprawie zweryfikować na podstawie zgromadzonych dokumentów, lub ewentualnie wzywając do ich uzupełnienia ustalić i ocenić jaki faktycznie jest obszar oddziaływania inwestycji, której dotyczy zaskarżona odwołaniem inwestycja planowana na działce nr [...]. Niewystarczające jest ogólnikowe powtórzenie wskazania inwestora lub organu pierwszej instancji co do obszaru oddziaływania obiektu. Zależy on bowiem od charakteru inwestycji. Przykładowo w takiej inwestycji jak objęta decyzją Starosty [...] z [...] 2016r. nr [...] – budowa 4-stanowiskowej myjni bezdotykowej z kontenerem technicznym wraz z zewnętrzną i wewnętrzną instalacją gazu, która ma działać całodobowo, z pewnością rozważenia wymaga obszar oddziaływania akustycznego tej inwestycji (uwzględniając charakter obiektu budowlanego - kontener) oraz poprzez immisje innych substancji np. rozpylanych aerozoli i substancji chemicznych – oczywiście w kontekście obowiązujących norm materialnego prawa administracyjnego, które organ winie jednoznacznie określić i wskazać. Podkreślenia nadto wymaga, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Przedmiot strony w prawie budowlanym nie jest bowiem zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Obszar oddziaływania obiektu nie może być zatem utożsamiany tylko i wyłącznie z brakiem zachowania przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi czy z zakresu ochrony środowiska. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy uwzględni powyższą ocenę prawną i wskazania. Odnosząc się do wniosków skargi, które nie są dla Sadu wiążące, wskazać należy, iż rozpoznając skargę na formalne postanowienie, które dopiero stanowi wstęp do oceny czy w istocie skarżącym przysługuje przymiot strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, przedwczesne i niedopuszczalne byłoby dokonywanie przez Sąd oceny co do konkretnych warunków pozwolenia na budowę udzielonego przez organ pierwszej instancji. O ile w toku ponownego postępowania organ odwoławczy ustali, że skarżącym przysługuje legitymacja procesowa w niniejszej sprawie zobowiązany będzie podjąć ewentualne dalsze czynności i pouczyć skarżących o przysługujących im prawach. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i decyzja w tym zakresie była odrębnym aktem administracyjnym, którego zgodności z prawem ani organ ani sad administracyjny nie będzie weryfikował w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej bada wyłącznie zgodność projektu budowlanego z ustaleniami ostateczne decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W niniejszej sprawie przykładowo, czy planowana inwestycja stanowi budynek, jak wynika z decyzji z [...] 2015r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy, czy też innego rodzaju budowlę o innym zakresie oddziaływania (np. ilość stanowisk myjni, konstrukcja obiektu), w rozumieniu stosownych przepisów Prawa budowlanego, techniczno budowlanych i innych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący nie wnosili o zwrot kosztów postępowania sądowego.