II SA/Bd 886/09

29 grudnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie WSA: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 grudnia 2009r. sprawy ze skargi M.B. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia drogi do dróg gminnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz skarżącej M.B. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] nr [...], wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115). Zaskarżoną uchwałą nastąpiło zaliczenie drogi K. – T. o przebiegu K. – Z. W. – T. i długości 3,40 km do kategorii dróg gminnych. Powyżej wymieniona droga przebiega m.in. przez działkę nr [...], zapisaną w księdze wieczystej Kw nr [...], położoną w T., Gm. D., stanowiącą własność skarżącej na podstawie dokonanej umowy przeniesienia własności, zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...], repertorium nr [...]. W akcie notarialnym przyjęto na podstawie wypisu z rejestru gruntów Starosty B. z dnia [...], że działki o nr [...],[...] i [...] mają ustalony sposób korzystania jako: droga, lasy, grunty zakrzewione i zadrzewione oraz sad. Z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 2 czerwca 2009r., sygn. akt II SA/Bd 179/09 umorzył postępowanie w związku z wniesioną przez skarżącą skargą z uwagi na okoliczność, iż w dniu [...] Rada Gminy D. podjęła uchwałę nr [...] o uchyleniu zaskarżonej uchwały z dnia [...] nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 września 2009r. sygn. akt I OSK 1275 uwzględnił skargę kasacyjną skarżącej i uchylił postanowienie Sądu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia NSA wyraził pogląd, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza uchylenie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Nadto NSA przywołał stanowisko z orzecznictwa potwierdzające powyższy pogląd, wyrażone w postanowieniach NSA z dnia 13 września 2006r., sygn. akt II OSK 758/06 (niepublikowany) oraz z dnia 27 września 2007r. , sygn. akt II OSK 1046/07 (niepublikowany). Sąd drugiej instancji stwierdził również, że uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] nr [...] nie można potraktować jako uwzględniającej skargi na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z uwagi na wniosek skarżącej sformułowany w skardze o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] nr [...]. Gmina nie posiada bowiem uprawnień do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały ani też stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Zaskarżony akt został podjęty w związku z licznymi petycjami ludności korzystającej z drogi gruntowej objętej zaskarżoną uchwałą. W skardze skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że należąca do niej działka nie jest drogą publiczną gminną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a także innych ustaw jak: prawo budowlane, prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999r. Polska Klasyfikacja Obiektów Budowlanych. Skarżąca uznała, że Gmina nie miała prawa decydować o działce stanowiącej jej własność w drodze uchwały. Zaskarżona uchwała narusza Konstytucję RP. Skarżąca zakwestionowała również bezprawne działania organów administracji publicznej w tym zakresie. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Za nieuzasadniony uznał zarzuty podniesione w skardze w zakresie naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Rada Gminy wyjaśniła ponadto, że pas terenu , na który składają się działki o nr [...],[...],[...] w tym działka skarżącej [...] jest od kilkudziesięciu lat wykorzystywany jako droga dojazdowa przez mieszkańców wsi K., T., S., W., Z., G. W ewidencji gruntów teren ten oznaczony jest jako droga. W dniu rozprawy pełnomocnik skarżącej złożył do protokołu wniosek o zwrot kosztów w wysokości wpisów od skargi i od skargi kasacyjnej oraz kosztów postępowania kasacyjnego – wynagrodzenia pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, podziela konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, z przyczyn podniesionych w skardze. Oceniając zarzuty skarżącej zawarte w skardze Sąd stwierdza, że wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 147 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zaliczenie drogi do kategorii dróg publicznych gminnych. Zasady i procedurę postępowania w takich sprawach reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Z treści art. 7 ust. 2 tej ustawy wynika, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Z treści zaś art. 2a dodanego do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. wynika m.in., że drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy. Uwzględniając treść zacytowanych powyżej przepisów należy stwierdzić, że w obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. stanie prawnym zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że działka nr 127/2, w odniesieniu do której wydana została zaskarżona uchwała rady gminy o zaliczeniu drogi z powyższą nieruchomością do kategorii dróg gminnych, nie stanowiła własności gminy. Należy zatem uznać, że okoliczność ta stanowiła przeszkodę do zaliczenia drogi K. – T. o przebiegu K. – Z. W. – T. i długości 3,40 km do kategorii dróg gminnych. Mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności należy uznać, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, naruszając cytowany powyżej przepis art. 2a ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Podobny pogląd został utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w tezie pierwszej wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 267/08 stwierdził, że: "W obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. stanie prawnym zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. Okoliczność, że część nieruchomości w odniesieniu do której wydana została uchwała rady gminy o zaliczeniu ich do kategorii dróg gminnych nie stanowiła własności gminy stanowi przeszkodę do zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych". Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 175/07 wyrażając opinię w tezie drugiej, że: "Uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych powinna być podejmowana wówczas, gdy droga gminna już istnieje, a więc wówczas, gdy nieruchomość, po której droga przebiega jest już własnością gminy"- LEX nr 497636. Wobec powyższego stwierdzenie i nieważności zaskarżonej uchwały jest w pełni zasadne. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały Sąd oparł na przepisie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Na podstawie art. 200 tej ustawy Sąd orzekł o kosztach postępowania sądowego i zasądził od Rady Gminy D. na rzecz skarżącej kwotę 300zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, tj. uiszczonego wpisu od skargi. Jako bezpodstawne Sąd uznał żądanie zwrotu kosztów postępowania sądowego poniesionych w związku z wniesioną i uwzględnianą skargą kasacyjną , zakończonego postanowieniem NSA z dnia 30 września 2009r. sygn. akt I OSK 1275/09 . Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w powyższym postanowieniu orzekł jedynie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu – jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Z treści art. 209 powyższej ustawy wynika, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204. Zwrot kosztów postępowania następuje jednak nie z urzędu, lecz na wniosek strony. W aktach sprawy oraz w treści skargi kasacyjnej brak jest wniosku o zwrot kosztów postępowania w związku z wniesiona skarga kasacyjną. Zgodnie z art. 210 § 1 strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Stronę działającą bez adwokata lub radcy prawnego sąd powinien pouczyć o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie. Wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego powinien być złożony najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia NSA z dnia 30 września 2009r. sygn. akt I OSK 1275/09 . W świetle powyższego Sąd w dniu rozprawy mógł jedynie uwzględnić wniosek o zwrot kosztów postępowania prowadzonego przed sądem pierwszej instancji.