II SA/Bd 899/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego wymeldowania z miejsca pobytu stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia 13 czerwca 2011 r., nr [...], Wojewoda Kujawsko-Pomorski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t. j.: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.; zwanej w skrócie "ueldo" ), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej B. W. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 8 kwietnia 2011 r., nr [...], znak: [...], którą Prezydent odmówił wznowienia postępowania w sprawie wymeldowania B. W. z miejsca pobytu stałego przy ul. [...] w B., zakończonej decyzją ostateczną z dnia 4 lutego 2011 r., nr [...], znak: [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: Ostateczną decyzją z dnia 4 lutego 2011 r., nr [...], znak: [...], Prezydent Miasta B., na podstawie art. 15 ust. 2 ueldo, po rozpatrzeniu wniosku M. W. orzekł o wymeldowaniu B. W. z dotychczasowego miejsca pobytu stałego przy ul. [...] w B. Pismem z dnia 25 marca 2011 r. B. W. skierowała do Prezydenta Miasta B. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją ostateczną na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku o wznowienie strona podniosła, że organ meldunkowy przy podejmowaniu decyzji o wymeldowaniu nie uwzględnił faktu wydania przez Sąd Okręgowy w B., X Wydział Cywilny Rodzinny, w dniu 21 października 2010 r. wyroku w sprawie o rozwód, sygn. akt [...], w którym to orzeczeniu uregulowano sposób korzystania z lokalu położonego w B. przy ul. [...] przez nią i jej byłego męża M. W. W wyroku tym sąd powszechny przyznał jej prawo korzystania ze spornego lokalu uznając, że opuszczenie przez nią mieszkania nie miało charakteru dobrowolnego, lecz zostało spowodowane faktem bezprawnego działania M. W. Oznacza to, iż występujące w postępowaniu administracyjnym zagadnienie wstępne, za jakie należy uznać kwestię pobytu czy też zamieszkiwania strony (realizacji zamiaru pobytu stałego) w spornym lokalu, zostało rozstrzygnięte przez organ meldunkowy i Sąd Okręgowy w B. w sposób odmienny. W związku z załączeniem do akt sprawy dokumentu urzędowego (wyroku) organ winien zawiesić postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. do czasu uprawomocnienia się orzeczenia sądu powszechnego o sposobie korzystania przez byłych małżonków ze spornego lokalu. W rozpatrywanym przypadku organ nie uczynił tego, przez co wydał decyzję pozostającą w sprzeczności z ww. orzeczeniem Sądu Okręgowego w B., zaś sprzeczność ta uzasadnia wznowienie postępowania w sprawie o wymeldowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Ponadto wnioskodawczyni podkreśliła, że wystąpienie przez nią z wnioskiem do Sądu Okręgowego w B. o uregulowanie w ramach postępowania rozwodowego sposobu korzystania z mieszkania potwierdza, iż podejmowała środki prawne mające umożliwić jej powrót do spornego lokalu. Wyjaśniła również, że nie mogła jednocześnie podejmować w tym celu innych środków prawnych, ponieważ w czasie trwania sprawy o rozwód, w ramach której sąd orzeka także o sposobie korzystania z mieszkania, nie jest dopuszczalne wytoczenie powództwa o wydanie mieszkania, o nie przeszkadzanie we współkorzystaniu z mieszkania, ani o naruszenie posiadania. Decyzją z dnia 8 kwietnia 2011 r., nr [...], znak: [...], Prezydent Miasta B., na podstawie art. 149 § 3, art. 145 § 1 pkt 7 i art. 147 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania w sprawie wymeldowania B. W. z miejsca pobytu stałego przy ul. [...] w B. Organ I instancji stwierdził, iż w orzecznictwie NSA i w doktrynie prawa administracyjnego dominuje pogląd, że sprawa cywilna dotycząca rozwiązania małżeństwa stron, podziału majątku czy też orzeczenia o sposobie korzystania z lokalu nie stanowi zagadnienia wstępnego dla sprawy prowadzonej na podstawie art. 15 ust. 2 ueldo. Zagadnienie wstępne to przede wszystkim zagadnienie materialnoprawne, którego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia, obowiązku lub zdarzenia prawnego mającego znaczenie prawne. W rozpatrywanym przypadku, z uwagi na rejestracyjno-porządkowy charakter ustawy ewidencyjnej, przedmiotem ustaleń organu mogło być tylko fizyczne przebywanie osoby w lokalu oraz koncentracja jej centrum życiowego w danym miejscu. Jest to jedyna przesłanka mająca wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji. Wskazując na powyższe Prezydent ocenił, iż treść wyroku Sądu Okręgowego w B. z dnia 21 października 2010 r. była znana organowi przed wydaniem decyzji i nie miała żadnego wpływu na rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wymeldowania, w związku z czym należało odmówić wznowienia tego postępowania. W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. wskazując, iż nie zbadano przesłanek faktycznych, które legły u podstaw wydania orzeczenia przez Sąd Okręgowy w B., co spowodowało wydanie decyzji, która narusza zarówno jej interes prywatny, jak i interes społeczny. Wskazaną na wstępie decyzję z dnia 13 czerwca 2011 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymała w mocy decyzję Prezydenta z dnia 8 kwietnia 2011 r. Organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji mimo wadliwego uzasadnienia jest zgodne z prawem. Zdaniem Wojewody wadliwość uzasadnienia polega na dokonaniu przez organ I instancji oceny istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez wnioskodawcę, podczas gdy istnienie podstaw do wznowienia postępowania może być przedmiotem postępowania wyjaśniającego, prowadzonego dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Po złożeniu przez stronę podania o wznowienie wszczyna się postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. W tej fazie organ może się wypowiedzieć jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw, a mianowicie bada wyłącznie czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia, czy wznowienie jest dopuszczalne oraz czy podanie zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Stwierdzenie istnienia negatywnych przesłanek stanowi podstawę do odmowy wznowienia postępowania. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wydał jednak właściwe rozstrzygnięcie, albowiem w świetle orzecznictwa do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania może również dojść we wstępnej fazie oceny wniosku o wznowienie wówczas, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia a treścią decyzji, zaś taka sytuacja zachodzi właśnie w rozpatrywanym przypadku. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie w sposób oczywisty można wyprowadzić wniosek o braku jakiegokolwiek związku przyczynowego pomiędzy wyrokiem Sądu Okręgowego w B. z dnia 21 października 2010 r. a treścią decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 4 lutego 2011 r. o wymeldowaniu skarżącej. Rozstrzygnięcie sądu powszechnego o sposobie korzystania ze wspólnego mieszkania nie nakłada się na treść decyzji organu administracji i nie ma znaczenia w sprawie meldunkowej, ponieważ są to odrębne i niezależne od siebie postępowania. Skoro z góry można było wykluczyć związek przyczynowy pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia a treścią decyzji objętej wnioskiem o wznowienie, zasadne było podjęcie decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Na ostateczną decyzję Wojewody B. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: — art. 7 k.p.a. polegające na nie wyjaśnieniu całości stanu faktycznego w sprawie poprzez błędne ustalenia, iż skarżąca nie zajmowała lokalu przy ul. [...] w B. i dobrowolnie lokal ten opuściła, co nie pozostaje w zgodzie z rzeczywistością, — art. 77 k.p.a. przez nie rozpatrzenie całości dowodów dokumentowych dostępnych w aktach sprawy (tj. wyroku rozwodowego oraz pisma skarżącej z dnia 24 maja 2010 r. stanowiącego odpowiedź na pismo Prezydenta Miasta B. z dnia 8 kwietnia 2011 r.), — art. 80 k.p.a. przez niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającą na ocenieniu materiału dowodowego wynikającego ze wznowienia postępowania, przez przedwczesne przyjęcie na etapie wstępnym badania formalnych przesłanek wznowienia postępowania, iż nie istnieje zagadnienie wstępne, które stanowi podstawę wznowienia postępowania, gdy tymczasem takie ustalenia można poczynić jedynie na etapie po wznowieniu postępowania, — art. 107 § 3 k.p.a. przez jego niezastosowanie, tj. nie rozpatrzenie żądań skarżącej wskazanych w odwołaniu do decyzji organu I instancji i w piśmie z dnia 24 maja 2011 r., przez nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji co do kwestii braku istnienia przesłanek wymeldowania z lokalu przy ul. [...] w B., — art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu w sprawie mimo spełnienia przez skarżącą przesłanek formalnych wznowienia (tj. wniesienia wniosku o wznowienie w terminie określonym w art. 148 k.p.a.), a także na niezbadaniu istoty sprawy, tj. zaistnienia przesłanek występowania zagadnienia wstępnego określonego w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15. ust. 2 ueldo przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne sprawy pozwalają uznać, że skarżąca winna zostać wymeldowana z w/w lokalu, gdy tymczasem zaistniały przesłanki bezprawności tj. nie dopuszczenie do w/w lokalu przez współlokatora, które to zachowanie wpływa na ocenę faktyczną sprawy w ten sposób, iż nie można skarżącej przypisać postępowania polegającego na nie przebywaniu w lokalu w postaci braku zamiaru stałego pobytu oraz że jest to stan dobrowolny. Powołując powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji wydanych w I i II instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż rozstrzygnięcie sądu powszechnego o sposobie korzystania z lokalu stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wymeldowania, na co wskazuje treść uzasadnienia wyroku WSA w Gliwicach z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 791/06. W rozpatrywanym przypadku organy obu instancji błędnie uznały, iż nie powstało zagadnienie wstępne, skutkujące wznowieniem postępowania, mimo iż Sąd Okręgowy w B., X Wydział Cywilny Rodzinny, w wyroku z dnia 21 października 2010 r. określił sposób korzystania z lokalu przy ul. [...] w B., przyznając skarżącej prawo do zamieszkiwania w tym lokalu. Sprzeczność ocen faktycznych zawartych w rozstrzygnięciu organu meldunkowego oraz w wyroku sądu powszechnego decyduje o istnieniu przesłanki wznowienia postępowania. Skarżąca zarzuciła również, że organ I instancji uchybił etapowi postępowania polegającemu na formalnym badaniu przesłanek wznowienia postępowania, ponieważ na tym wstępnym etapie zbadał sprawę merytorycznie, co było niedopuszczalne. Ponadto organy obu instancji nie odniosły się w żaden sposób do dowodów zgromadzonych w aktach sprawy (tj. wyroku rozwodowego oraz pisma z dnia 24 maja 2011 r.), wskazujących na okoliczność braku zaistnienia przesłanek wymeldowania skarżącej, w związku z czym błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy i naruszyły przepisy prawa procesowego, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy obu instancji nie odniosły się zarazem w uzasadnieniach wydanych decyzji do argumentów wskazywanych przez stronę, co spowodowało naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącej organy obu instancji naruszyły również art. 15 ust. 2 ueldo stwierdzając, iż dla wydania na podstawie tego przepisu decyzji o wymeldowaniu wystarczające było stwierdzenie stanu niezamieszkiwania przez nią w spornym lokalu i nie było potrzeby badania przyczyn tego stanu. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych opuszczenie miejsca pobytu stałego lub czasowego jest rozumiane jako dobrowolne wyprowadzenie się wynikające z własnej woli osoby zainteresowanej, a nie z powodu bezprawnych działań lub zachowań innych osób. W rozpatrywanym przypadku organy powinny uwzględnić fakt, iż została zmuszona do wyprowadzenia się ze spornego lokalu w wyniku bezprawnych działań byłego męża. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska skarżącej. Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (§ 2 art. 149 k.p.a.). Z kolei odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji (§ 3). Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie i doktrynie - we wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub 145a k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Ocena zaś samej przesłanki wznowienia powinna nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, w decyzji wydanej w oparciu o art. 151 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/07). Ustalenie, czy występują podstawy wznowienia postępowania wyliczone w art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a., może zatem nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym wprost stanowi art. 149 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie o wystąpieniu podstaw wznowienia postępowania jest naruszeniem art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w myśl których dopiero po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego, w razie gdy organ nie ustali wystąpienia podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a., wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B Adamiak, J. Borkowski, 2009, C.H. Beck, wydanie 10). Możliwość odmowy wznowienia postępowania już w pierwszej fazie postępowania, czyli po złożeniu formalnego wniosku o wznowienie, ale przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania dopuszczalna jest wyjątkowo. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje w drodze decyzji, wtedy gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2008 r., szgn. akt II OSK 1949/06). W innym wyroku, z dnia 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/07, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną, albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany, skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania konieczna jest analiza treści wniosku o wznowienie i dokonanie oceny, czy z jego treści wynika oczywistość braku podstaw do wznowienia postępowania. Oczywistość braku przyczyn wznowienia postępowania może wystąpić przy tym w następujących przypadkach: gdy wniosek o wznowienie postępowania złożony został po terminie, gdy wniosek taki nie pochodzi od strony, gdy wnoszący podanie nie powołuje się na żadną podstawę wznowienia albo podstawa taka nie istnieje, bądź wskazaną we wniosku podstawą wznowienia postępowania jest wydanie decyzji w wyniku przestępstwa, a organ dysponuje prawomocnym wyrokiem uniewinniającym. Jeśli zaś tak rozumiana oczywistość braku podstaw wznowienia nie występuje, a mimo to organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania, to dokonuje merytorycznej oceny przyczyn wznowienia, co jest niedopuszczalne przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1449/09). Zdaniem Sądu organ odwoławczy błędnie ocenił, iż tego rodzaju "oczywistość" miała miejsce w kontrolowanej sprawie. Kwestia prawa do lokalu, z którego następuje wymeldowanie nie w każdym bowiem przypadku jest obojętny dla orzeczenia o wymeldowaniu. Jak wskazuje orzecznictwo taką sytuacją jest np. wydanie wyroku eksmisyjnego (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 482/05, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 406/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 396/10). Jak wynika ze wskazanego przez skarżącą wyroku WSA w Gliwicach z dnia 13 czerwca 2007 r. (sygn. akt II SA/Gl 791/06), także kwestia orzekania w toku postępowania rozwodowego o faktycznym sposobie korzystania z wspólnego mieszkania może mieć wpływ na orzeczenie w przedmiocie wymeldowania i może stanowić zagadnienie wstępne dla kwestii orzeczenia o wymeldowaniu. Z powyższego wynika także przedwczesność wywodów organu I instancji co do braku wpływu wskazanego przez skarżącą wyroku Sądu Okręgowego w B. na wynik postępowania zapadłego w postępowaniu zwykłym. W tej sytuacji powołanie się przez skarżącą w ramach podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. na wyrok Sądu Okręgowego w B. z dnia 21 października 2010 r. w sprawie o rozwód wymaga oceny na etapie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie może skutkować możliwością odmowy wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 3 k.p.a.. Ze wstępnych rozważań Sądu wynika natomiast niezasadność zarzutów skarżącej dotyczącej niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego w kwestii istnienia braku przesłanek wymeldowania skarżącej. Tego rodzaju oceny nie można bowiem dokonywać we wstępnym etapie wznowienia postępowania, który – jak wyżej wskazano – ogranicza się do badania formalnej poprawności złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W ponownym postępowaniu organ winien wydać rozstrzygnięcie stosownie do powyższego stanowiska Sądu. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekła jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 ww. ustawy.