II SA/Bd 959/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2025 r. sprawy ze skargi H. S. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego robót budowlanych oddala skargę. sygn. II SA/Bd 959/24 UZASADNIENIE 1. W dniu 9 czerwca 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie części budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym B. , jednostce ewidencyjnej J. . Powyższe podyktowane było ustaleniami dokonanymi podczas przeprowadzonej w dniu 26 kwietnia 2023 r. kontroli, w trakcie której organ nadzoru budowlanego I instancji stwierdził, że pomieszczenie łazienki znajdujące się wcześniej w przedmiotowym budynku mieszkalnym zostało przeniesione do sąsiadującej z tym budynkiem obory (z wejściem z przedmiotowego budynku mieszkalnego). 2. Postanowieniem z dnia 4 lipca 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 (w podstawie prawnej rozstrzygnięcia jak wynika z uzasadnienia i powołanych w nim przepisów organ omyłkowo wskazał art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.) i art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej "k.p.a.") z urzędu zawiesił przedmiotowe postepowanie. Uzasadniając powyższe orzeczenie organ wskazał, że H. S. przedłożył do akt sprawy kopię wniosku o zniesienie współwłasności z pieczęcią potwierdzającą jego złożenie w Sądzie Rejonowym w Ś. zaznaczając, że postępowanie w tej sprawie nadal się toczy. W związku z powyższym organ uznał, że rozpatrzenie przedmiotowej sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, który ustali krąg osób zobowiązanych do wykonania decyzji wydawanych przez organ nadzoru budowlanego. 3. Zażalenie na ww. postanowienie złożył H. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji. 4. Postanowieniem z dnia 6 września 2024 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Motywując wydane rozstrzygnięcie organ przytoczył stan faktyczny sprawy oraz powołał treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dalej wskazał, że w aktach sprawy znajduje się kserokopia prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Ś. I Wydziału Cywilnego z dnia 17 lipca 2018 r. stwierdzającego, że spadek po J. J. S. wraz ze wchodzącym w skład spadku udziale w gospodarstwie rolnym na podstawie ustawy nabyli: żona S. S. (w 1/4 części) oraz dzieci: M. S., H. S., E. S., M. S., A. S., H. S. i M. F. (każde z nich w udziale wynoszącym 3/28 części). Ponadto, ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego z dnia 1 lipca 2019 r., Repertorium A Numer [...] wynika, że S. S. przenosi własność na rzecz syna H. S. w zamian za dożywocie przewidziane w art. 908 i następnych Kodeksu Cywilnego, natomiast M. F., E. S. oraz M. S. darują bratu H. S. całe swoje udziały w nieruchomości rolnej i jej częściach składowych. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie znane są więc osoby będące spadkobiercami po zmarłym J. S., a tym samym współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości. Nie można zatem uznać, iż rozstrzygnięcie prowadzonych przed Sądem Rejonowym w Ś. postępowań o dział spadku oraz zniesienie współwłasności determinuje rozpatrzenie i wydanie decyzji w niniejszym postępowaniu. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3579/19. Konkludując organ stwierdził, że zobowiązanymi w niniejszym postępowaniu legalizacyjnym winni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości o nr ewid.[...] w obrębie ewidencyjnym B. , jednostce ewidencyjnej J. . 5. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy H. S. (dalej również: "skarżący"). Formułując zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegający na przyjęciu, że postępowanie o dział spadku i zniesienie współwłasności jakie się toczy przed Sądem Rejonowym w Ś. i Wydział Cywilny sygn. akt. I Ns 427/19, pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości, nie stanowi zagadnienia wstępnego podlegającego rozstrzygnięciu przez sąd, od którego zależy wydanie decyzji w niniejszej sprawie, wniósł o uchylenie postanowienia organu II instancji oraz zwrot kosztów postępowania. Rozwijając podniesiony zarzut skarżący nie podzielił stanowiska NSA zaprezentowanego w powołanym przez organ wyroku wskazując, że postępowanie w sprawie o dział spadku, do którego stosuje się przepisy o zniesieniu współwłasności w istocie jest postępowaniem, które w swoim założeniu i celu ma zmierzać bądź to do ustąpienia większości, bądź niektórych współwłaścicieli, prowadząc do sytuacji w której prawo własności będzie przysługiwać niepodzielnie jednej osobie lub kilku spośród grupy pierwotnych współwłaścicieli. Postępowanie w sprawie o zniesienie współwłasności, a takim postępowaniem jest postępowanie w sprawie o dział spadku toczącym się przed Sądem Rejonowym w Ś. I Wydział Cywilny jest nie tylko postępowaniem spornym dotyczącym praw własności. W ramach tego postępowania sąd rozstrzyga nie tylko o prawie własności, ale i również o nakładach na rzecz wspólną, jak również rozstrzyga w kwestii spłaty udziałów na rzecz właścicieli którzy z tej współwłasności ustępują. Tym samym na skutek postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w Ś. dojdzie do zniesienia współwłasności w ten sposób, że zgodnie z żądaniem wniosku własność nieruchomości położonej w B. , stanowiąca działkę oznaczoną numerem [...] będzie przysługiwać niepodzielnie wyłącznie H. S.. Stanie się on wówczas wyłącznym właścicielem ww. nieruchomości, co do której prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia robót budowlanych i przebudowie części tej nieruchomości. Bezpośrednim skutkiem wydanego postanowienia o dział spadku będzie zmiana po stronie podmiotowej niniejszego postępowania i pozbawienie statusu strony pozostałych uczestników poza skarżącym. 6. W odpowiedzi na skargę Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Na wstępie należy zauważyć, że sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Jak stanowi art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej "p.p.s.a.") sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest przy tym niezależne od woli stron (por. wyroki NSA z: 11 czerwca 2019 r., II OSK 1867/17; z 8 grudnia 2020 r., I FSK 1121/20; z 16 lutego 2021 r., III FSK 2430/21; z 15 lutego 2023 r., III FSK 1673/21; z 15 lutego 2023 r., III FSK 2403/21 - te oraz inne powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl natomiast art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 8. Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 6 września 2024 r. uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia 4 lipca 2024 r., zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie części budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym B. , jednostce ewidencyjnej J. . Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a powodem jego zastosowania było stwierdzenie, że wynik postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowym, w sprawie zniesienia współwłasności ww. nieruchomości ma wpływ na niniejsze postępowanie. Natomiast uchylając powyższą decyzję organ odwoławczy stwierdził, że toczące się postępowanie przed Sądem Rejonowym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podzielić należy poglądy orzecznictwa, że użyty w tym przepisie zwrot "zawiesza" oznacza, iż kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego nie została pozostawiona uznaniu organu prowadzącego postępowanie. Ma on obowiązek zawiesić postępowanie w każdym przypadku, gdy stwierdzi, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 803/16, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 951/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 11/19 i wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 253/17). Ponadto Sąd w pełni podziela również stanowisko NSA za prezentowane w powołanym przez organ II instancji wyroku z dnia 23 czerwca 2020 r., II OSK 3579/19, zgodnie z którym zniesienie współwłasności nie jest sporem o własność, a stosowne orzeczenie sądu powszechnego w takiej sprawie ma charakter konstytutywny, tj. kształtuje stosunki własnościowe na nowo i na przyszłość, ale między współwłaścicielami. Co prawda nie można wykluczyć, że zapadłe przed sądem powszechnym rozstrzygnięcie sprawy o zniesienie współwłasności nie pozostanie bez wpływu na przedmiot postępowania w postępowaniu administracyjnym, gdyż rozstrzygnięcie takie może stać się podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego, co nie wpływa jednak na ocenę, iż podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego wyrażone w art. 97 § 1 k.p.a. należy interpretować ścieśniająco, zaś samo pojęcie zagadnienia wstępnego immanentnie związane jest z uzależnieniem w sposób realny, a nie hipotetyczny, rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od rozstrzygnięcia tego zagadnienia. 9. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności zaakacentowania wymaga, że warunkiem zawieszenia postępowania z uwagi na uruchomione postępowanie przed sądem powszechnym jest ustalenie przez organ czy takie postępowanie faktycznie jest w toku. W tej kwestii organ prowadzący postępowanie administracyjne nie może opierać się wyłącznie na informacji uzyskanej od strony postępowania o toczącym się postępowaniu. Taka zaś sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie bowiem organ I instancji oparł swoje postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego wyłącznie na przedłożonym przy piśmie z dnia 21 czerwca 2024 r. wniosku o zniesienie współwłasności datowanym na dzień 4 lipca 2019 r. z prezentatą Sądu Rejonowego w Ś. o jego wpływie. Powzięcie takiej informacji przez organ może okazać się istotne, ale uprzednio wymaga weryfikacji. Samo złożenie takiego wniosku do Sądu nie oznacza, że postępowanie cywilne zostało skutecznie wszczęte, a mając na uwadze jego datę czy nie zostało już zakończone. Przy czym podkreślenia wymaga, że nawet ustalenie, iż takie postępowanie w sprawie cywilnej się toczy nie przesądza jeszcze, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W takiej sytuacji koniecznym było ustalenie związku między wskazanym postępowaniem przed sądem powszechnym a postępowaniem administracyjnym tj.: czy wynik postępowania w sprawie zniesienia współwłasności ma bezpośredni wpływ na niniejsze postępowanie administracyjne. Sąd podziela to stanowisko organu II instancji, że analizując związek prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania administracyjnego dotyczącego robót budowlanych polegających na przebudowie części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z hipotetycznie toczącym się przed sądem powszechnym postępowaniem o zniesienie współwłasności tej nieruchomości nie sposób uznać, aby rozstrzygnięcie ww. sprawy cywilnej miało determinować rozpatrzenie i wydanie aktu czy też podjęcia innych czynności we wskazanym postępowaniu administracyjnym. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że w takiej sprawie konieczne jest uwzględnienie m.in. aktualnego stanu prawnego nieruchomości, stąd też nawet spodziewane zmiany w tym zakresie nie stanowią przeszkody do kontynuowania tego postępowania administracyjnego. Co należy uwypuklić zniesienie współwłasności nie jest sporem o własność, a stosowne orzeczenie sądu powszechnego w takiej sprawie ma charakter konstytutywny, tj. kształtuje stosunki własnościowe na nowo i na przyszłość, ale między współwłaścicielami. Warto też dostrzec, że ci ostatni w analizowanej sprawie są znani i uczestniczą w postępowaniu. Zatem, powołana przez skarżącego ewentualna sprawa cywilna nie tamuje rozstrzygania w prowadzonej przez organ budowalny sprawie, w której to organ orzekający obowiązany jest uwzględnić aktualny stan faktyczny i prawny. Podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego wyrażone w art. 97 § 1 k.p.a. należy interpretować ścieśniająco, a uregulowane tam pojęcie zagadnienia wstępnego nierozerwalnie związane jest z uzależnieniem w sposób realny a nie hipotetyczny rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od rozstrzygnięcia tego zagadnienia (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3579/19). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1283/19). 10. Reasumując stwierdzić należy, że organ II instancji dokonał właściwej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stwierdzając, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne obligujące do zawieszenia postępowania administracyjnego. W rozpatrywanym przypadku nie zachodzi bowiem wymagana tym przepisem zależność pomiędzy sprawami i rozstrzygnięciami. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. G. Saniewski K. Korycka M. Pawełczak