II SAB/Bd 76/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2021 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności; 2. stwierdza, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2021 r., która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Pismem z dnia 7 maja 2025 r. D. P. (dalej: "skarżący", "strona") zarzucając naruszenie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - dalej "u.d.i.p.") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Burmistrza K. (dalej: "organ", "Burmistrz") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wnosząc o: - zobowiązanie Burmistrza do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 27 grudnia 2021 r. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; - zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych prawem. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia 27 grudnia 2021 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej wystąpili do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie podania: - szczegółowej listy szkół i przedszkoli, które na terenie gminy wykonują lub wykonywały szczepienia swoich podopiecznych przeciwko COVID-19. W jakim okresie miały miejsce te szczepienia? - imion, nazwisk oraz nazw funkcji publicznej osób, które były zaangażowane w imieniu szkół i przedszkoli w szczepienia swoich podopiecznych przeciwko COVID- 19. Podanie tych osób z uwzględnieniem każdej takiej placówki osobno. Czy dyrektorzy tychże placówek również mieli w tym swój udział? - szczepionką której firmy szczepiono dzieci w placówkach, o których mowa w pytaniu nr 1. W dniu 5 stycznia 2021 r., a po wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 28 marca 2022 r. organ powiadomił wnioskodawcę, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej w związku z powyższym nie podlegają udostępnieniu na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji w ocenie strony organ pozostaje w bezczynności, bowiem pytania zawarte we wniosku stanowią informację publiczną. 2. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie wskazując, że w ustawowym terminie udzielił odpowiedzi na wniosek przesyłając w dniu 5 stycznia 2022 r. wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję administracyjną, która zawierała odmowę udostępnienia informacji, ponieważ przedmiotowe informacje (pytanie nr 1, 2 i 3 ) nie wchodzą w zakres informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: 3. Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym, na podmiocie zobowiązanym spoczywał obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. 4. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy Burmistrz popadł w bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Wskazania zatem wymaga, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 25 września 2018 r., I OSK 1467/18; z 15 grudnia 2017 r., I FSK 1238/16). Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej ma zaś miejsce w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej posiadając żądaną informację, nie udostępnia jej i nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia, lub też informuje wnioskodawcę, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną w sytuacji, gdy taką informację stanowi. Nie można natomiast zarzucić bezczynności adresatowi wniosku, jeżeli nie posiada on informacji wskazanej we wniosku. W takim przypadku podmiot publiczny powinien o tym fakcie powiadomić wnioskującego (por. wyroki NSA z 18 kwietnia 2012 r., I OSK 192/12; z 30 września 2015 r., I OSK 2093/14). Ponadto zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy, otwarty katalog informacji publicznej został określony w art. 6 u.d.i.p. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, a wykonanie tego prawa nie wymaga wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 1-2 u.d.i.p.). Ponadto, jak wynika z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1), jak również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, iż na gruncie przepisów u.d.i.p. brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Przy czym za wniosek pisemny uznaje się również zapytanie przesłane pocztą elektroniczną. Poza wyżej wskazaną formą pisemną wniosku, elementami determinującymi jego skuteczne wniesienie są jasne sformułowanie, z którego wynika co jest przedmiotem żądanej informacji, w celu wykazania, że informacja ta ma charakter informacji publicznej oraz dokładne określenie adresata wniosku (por. wyroki NSA z 7 czerwca 2019 r., I OSK 2788/17; z 16 października 2018 r., I OSK 2621/16; 14 listopada 2019 r., I OSK 692/18; 19 czerwca 2020 r., I OSK 1777/19; wyroki WSA we Wrocławiu z 16 marca 2021 r., IV SAB/Wr 450/20; wyrok WSA w Bydgoszczy z 1 kwietnia 2021 r., II SAB/Bd 4/20; wyrok WSA w Krakowie z 26 lutego 2021 r., II SAB/Kr 15/21; wyrok WSA w Opolu z 21 czerwca 2018 r., II SAB/Op 49/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Z treści przepisów u.d.i.p. wynika zatem, że załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). 5. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy wskazania w pierwszej kolejności wymaga, że jak wynika z akt sprawy w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 27 grudnia 2021 r. organ pismem z dnia 5 stycznia 2022 r. zat. "pismo informujące o braku przymiotu informacji publicznej" wskazał, że przedmiotowe informacje, tj. pytania nr 1, 2, 3 nie wchodzą w zakres informacji publicznej. Ocena charakteru przedmiotowego pisma jest o tyle istotna, że organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że w dniu 5 stycznia 2022 r. przesłał skarżącemu decyzję administracyjną wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wbrew stanowisku Burmistrza pismo z dnia 5 stycznia 2022 r. nie stanowi decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. o czy stanowi jego treść. Otóż z jego treści zdaniem Sądu w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że stanowi ono pismo informujące stronę, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Ponadto w przedmiotowym piśmie organ wyjaśnił, że skoro wnioskujący wnosi o przesłanie informacji, które nie stanowią informacji publicznej, to organ nie ma zgodnie z art. 16 u.d.i.p. podstaw do wydania decyzji. Dalej cyt. "Wnioskodawca powinien być powiadomiony o odmowie udostępnienia informacji w formie pisma informacyjnego, co również niniejszym organ czyni". Z treści powołanych wcześniej przepisów u.d.i.p. wynika, że załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej może m.in. przybrać postać pisma informującego, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak to uczynił organ w niniejszej sprawie. Taka forma załatwienia wniosku o udzielenie dostępu do informacji publicznej znajdzie zastosowanie m.in. gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej lub gdy organ nie dysponuje żądaną informacją. Sąd nie kwestionuje, że w przypadku uznania przez organ, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, to jest on uprawniony do skierowania pisma informującego jednakże, co wymaga zaakcentowania, uzasadnienie takiego pisma, a zatem motywów jego wystosowania do strony nie jest obojętne dla kwestii oceny wystąpienia lub niewystąpienia bezczynności w sprawie. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie takiego pisma pozwala bowiem poddać ocenie, czy w okolicznościach danej sprawy organ podjął prawidłowe rozstrzygnięcie. Dokonując oceny czy organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku, Sąd zobligowany jest nie tylko do rozważenia tego, czy w ustawowym 14-dniowym terminie organ podjął "jakąkolwiek" czynność lecz to, czy była ona prawidłowa w okolicznościach sprawy, a tym samym czy organ rozważył i zasadnie przyjął, że żądana informacja jest lub nie jest informacją publiczną. Sąd ma wtedy możliwość oceny, czy podjęte przez organ działanie mieszczące się co do formy w dopuszczalnym katalogu czynności podejmowanych po uzyskaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej, rzeczywiście było uprawnione. Jeżeli okoliczności sprawy nie uprawniały do odmowy udzielenia informacji, Sąd ma z kolei podstawy, aby stwierdzić, że w sprawie doszło do bezczynności organu. Mając na uwadze powyższe uwagi w ocenie Sądu nie sposób uznać, że pismo organu z dnia 5 stycznia 2022 r. informujące skarżącego, że wnioskowane informacje zawarte w piśmie z dnia 27 grudnia 2021 r. (pkt 1, 2 i 3) nie wchodzą w zakres informacji publicznej stanowi rzeczywiste i prawidłowe rozpoznanie wniosku. Takie sformułowanie odpowiedzi bez jakiegokolwiek uzasadnienia takiego stanowiska uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny, czy podjęta przez organ czynność znajdowała uzasadnienie w okolicznościach sprawy. Nie jest rolą Sądu domyślanie się jakimi przesłankami kierował się organ udzielając odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zarówno pismo Burmistrza z dnia 5 stycznia 2022 r., jak również pismo tego organu z dnia 28 marca 2022 r. stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy nie pozwala na jakąkolwiek weryfikację powodów zajęcia takiego stanowiska w sprawie przez organ. W treści tych pism próżno szukać czym kierował się organ uznając, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Z udzielonej przez organ lakonicznej odpowiedzi nie wynika z jakich konkretnie względów organ uznał, że żądane informacje nie wchodzą w zakres informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe Sąd uwzględnił zarzut skargi, że organ pozostaje bezczynny w rozpoznaniu wniosku z dnia 27 grudnia 2021 r., bowiem dokonana przez organ czynność z uwagi na swoją lakoniczność nie może być uznana za rozpatrzenie wniosku uwalniające Burmistrza od zarzutu bezczynności. Od zarzutu bezczynności nie uwalnia bowiem zarówno niepełne rozpatrzenie wniosku, jak też udzielenie odpowiedzi, z której w żaden sposób nie wynika z jakich względów organ wystosował do strony pismo informacyjne, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Z tego względu Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 27 grudnia 2021 r. o czym orzekł w pkt 1 wyroku. 6. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność jakiej dopuścił się organ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r., II SAB/Gd 107/20 – dostępny jw.). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które wskazywałyby na kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez organ. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13 , wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). W niniejszej sprawie organ nie pozostawił jednak wniosku skarżącego bez reakcji, wobec czego Sąd nie zakwalifikował zaistniałej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym - stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. - orzekł w punkcie 2 wyroku. 7. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego nie istnieje konieczność dodatkowego dyscyplinowania organu dla rozpoznania wniosku. 8. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., na które składa się zwrot uiszczonego w sprawie wpisu sądowego w kwocie 100 zł.