II SAB/Bd 79/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku J. M. z dnia [...] maja 2024 r. o udostepnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do załatwienia wniosku J. M. z dnia [...] maja 2024 r.; 4. zasądza od Starosty na rzecz J. M. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Pismem z dnia [...] czerwca 2024 r. J. M. (dalej: "strona", "skarżący") wniósł do tut. Sądu skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zarzucając naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. – dalej "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczną ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z [...] maja 2024 r. dotyczącego udzielenia informacji na temat działań podjętych, zrealizowanych i zaplanowanych w zakresie organizacji ruchu na drodze nr [...] od lutego 2024 r. i przesłania elektronicznej wersji dokumentów wytworzonych, wysłanych oraz otrzymanych w związku tymi działaniami oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że [...] maja 2024 r. za pomocą poczty elektronicznej złożył do Starostwa Powiatowego w O. (winno być B. – przypisek Sądu) wniosek dotyczący udzielenia informacji na temat działań podjętych, zrealizowanych i zaplanowanych w zakresie organizacji ruchu na drodze nr [...] od lutego 2024 r. i przesłania elektronicznej wersji dokumentów (lub ich treści) wytworzonych, wysłanych oraz otrzymanych w związku tymi działaniami. Wskazał, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął zgodnie z art. 13 ust. 1 u,d.i.p, 17 maja 2024 r. Skarżący podkreślił, że do momentu złożenia niniejszej skargi nie otrzymał żadnej odpowiedzi organu, a tym samym informacja publiczna nie została udostępniona. 2. W odpowiedzi na skargę Starosta wskazał, że działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – dalej "p.p.s.a.") uwzględnił skargę i udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w związku z czym na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniósł o umorzenie postepowania W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2024 r. o udostepnienie informacji publicznej został przekazany do Zarządu Dróg Powiatowych w B. , który udzielił odpowiedzi drogą mailowa w dniu [...] maja 2024 r. Po wpłynięciu skargi i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego postanowiono uwzględnić skargę i udzielić skarżącemu odpowiedzi na wniesiony przez niego wniosek z dnia [...] maja 2024 r. w następujący sposób "W dniu [...] lutego 2024 r. wpłynęło do Starostwa Powiatowego w B. pismo Wojewody [...] o przekazanie dokumentacji dotyczącej organizacji ruchu drogi powiatowej nr [...] (pismo w załączniku). W dniu [...] marca 2024 r. wpłynęło ponaglenie w sprawie przekazania dokumentacji dotyczącej przedmiotowej drogi (pismo w załączniku). Wymagane dokumenty zostały przekazane Wojewodzie [...] w dniu [...] kwietnia 2024 r. (pismo w załączniku). Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wojewoda [...], jako organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784), pismem z dnia [...] maja 2024 r. wskazał szereg nieprawidłowości w organizacji ruchu drogi powiatowej nr [...] [...] (pismo w załączniku). Starosta jako zarządzający ruchem na drogach gminnych i powiatowych, w myśl art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, pismem z dnia [...] czerwca 2024 r. [...] wezwał Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w B. do doprowadzenia organizacji ruchu na drodze powiatowej [...] do zgodności z przepisami prawa, poprzez dokonanie analizy stanu istniejącego oraz wyeliminowanie nieprawidłowości. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w B. został zobowiązany do poinformowania Starosty o podjętych działaniach w przedmiotowej sprawie do dnia [...] lipca 2024 r.". 3. W wykonaniu Zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] lipca 2024 r. wezwano skarżącego do wskazania, w terminie 7 dni daty oraz sposobu doręczenia mu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] maja 2024 r. udzielonej na piśmie z dnia [...] maja 2024 r. oraz udzielonej na piśmie z dnia [...] czerwca 2024 r. Powyższym wezwaniem zobowiązano również organ do wykazania stosownym dokumentem (np. zrzutem ekranu, zwrotnym potwierdzeniem odbioru, urzędowym potwierdzeniem doręczenia), w terminie 7 dni, daty oraz sposobu doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] maja 2024 r. udzielonej na piśmie z dnia [...] maja 2024 r. oraz pismem z dnia [...] czerwca 2024 r. Odpowiadając na powyższe wezwanie w piśmie z dnia [...] lipca 2024 r. skarżący wyjaśnił, że odpowiedź na swój wniosek otrzymał pocztą elektroniczną [...] czerwca 2024 i było to pismo datowane [...] czerwca 2024 r. zat. "uwzględnienie skargi" wraz z załącznikami. Jednym z załączników był skan pisma z dnia [...] maja 2024 r. podpisany przez Dyrektora ZDP w B. . W związku z brakiem strony tytułowej jednego z pism Wojewody [...] poprosił o jej uzupełnienie, co organ uczynił [...] czerwca 2027 r. (winno być 2024 r. – przypisek Sądu). Końcowo skarżący wskazał, że skoro finalnie Starosta udostępnił mu wnioskowaną informacje modyfikuje pkt 1) skargi i wnosi o stwierdzenie bezczynności na dzień przekazania skargi bez rażącego naruszenia prawa. Ponadto w odpowiedzi na wezwanie Sądu organ przedłożył wydruk korespondencji mailowej ze skarżącym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl przywołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy czym jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Ponadto w myśl § 2 przywołanego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. 5. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z [...] maja 2024 r., skierowanego do Starosty o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie informacji na temat działań podjętych, zrealizowanych i zaplanowanych w zakresie organizacji ruchu na drodze nr [...] od lutego 2024 r. i przesłania elektronicznej wersji dokumentów (lub ich treści) wytworzonych, wysłanych oraz otrzymanych w związku tymi działaniami.. Wskazania w tym miejscu wymaga, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 25 września 2018 r., I OSK 1467/18; z 15 grudnia 2017 r., I FSK 1238/16). Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej ma zaś miejsce w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej posiadając żądaną informację, nie udostępnia jej i nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia, lub też informuje wnioskodawcę, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną w sytuacji, gdy taką informację stanowi. Nie można natomiast zarzucić bezczynności adresatowi wniosku, jeżeli nie posiada on informacji wskazanej we wniosku. W takim przypadku podmiot publiczny powinien o tym fakcie powiadomić wnioskującego (por. wyroki NSA z 18 kwietnia 2012 r., I OSK 192/12; z 30 września 2015 r., I OSK 2093/14). Ponadto zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy, otwarty katalog informacji publicznej został określony w art. 6 u.d.i.p. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, a wykonanie tego prawa nie wymaga wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 1-2 u.d.i.p.). Ponadto, jak wynika z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1), jak również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, iż na gruncie przepisów u.d.i.p. brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Przy czym za wniosek pisemny uznaje się również zapytanie przesłane pocztą elektroniczną. Poza wyżej wskazaną formą pisemną wniosku, elementami determinującymi jego skuteczne wniesienie są jasne sformułowanie, z którego wynika co jest przedmiotem żądanej informacji, w celu wykazania, że informacja ta ma charakter informacji publicznej oraz dokładne określenie adresata wniosku (por. wyroki NSA z 7 czerwca 2019 r., I OSK 2788/17; z 16 października 2018 r., I OSK 2621/16; 14 listopada 2019 r., I OSK 692/18; 19 czerwca 2020 r., I OSK 1777/19; wyroki WSA we Wrocławiu z 16 marca 2021 r., IV SAB/Wr 450/20; wyrok WSA w Bydgoszczy z 1 kwietnia 2021 r., II SAB/Bd 4/20; wyrok WSA w Krakowie z 26 lutego 2021 r., II SAB/Kr 15/21; wyrok WSA w Opolu z 21 czerwca 2018 r., II SAB/Op 49/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Z treści przepisów u.d.i.p. wynika zatem, że załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Podkreślenia wymaga również, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej rzeczą sądu, w pierwszej kolejności jest ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Dopiero stwierdzenie, że podmiot do którego zwróciła się strona skarżąca był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez stronę informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów powołanej ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić danemu podmiotowi bezczynność. 6. Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że informacje na temat działań podjętych, zrealizowanych i zaplanowanych w zakresie organizacji ruchu na drodze nr [...] od lutego 2024 r. objęte wnioskiem skarżącego stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 4. Informacja ta dotyczy spraw publicznych związanych z wykonywaniem przez Starostę zadań publicznych w zakresie zarządzania ruchem drogowym. Informacja tego rodzaju jest nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (por: wyrok WSA w Krakowie z 12 października 2022 r., II SAB/Kr 86/22). Oczywistym jest również, że Staroście przysługuje status zobowiązanego w rozumieniu u.d.i.p., jako organowi władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.), który dysponuje informacją objętą wnioskiem, będąc zarządzającym ruchem drogowym na terenie powiatu). Zatem wobec spełnienia w niniejszej sprawie podmiotowych i przedmiotowych przesłanek zastosowania u.d.i.p. nie ulega wątpliwości, że organ był obowiązany do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2024 r. zgodnie z przepisami u.d.i.p. W przedmiotowej sprawie organ nie kwestionuje treści wniosku ani daty jego wpływu. Z wyjaśnień samego skarżącego oraz przedłożonego wydruku korespondencji mailowej wynika, że informacja publiczna objęta wnioskiem z dnia [...] maja 2024 r. została udostępniona skarżącemu [...] czerwca 2024 r. W związku z powyższym nie budzi wątpliwości, że mimo upływu ustawowego terminu do [...] maja 2024 r. organ nie udzielił wnioskowanej informacji, zaś udostępnienie żądanych informacji nastąpiło już po upływie 14-dniowego terminu wynikającego z ustawy. W dacie zatem wniesienia skargi organ pozostawał bezczynny – o czym Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku. Stwierdzić też należy, że z momentem udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji bezczynność organu ustała. Co miało miejsce [...] czerwca 2024 r. W sytuacji zaś załatwienia sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność organu sąd umarza postępowanie, jednak wyłącznie w zakresie przewidzianego art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. środka w postaci zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Dlatego też Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł w pkt 3 sentencji wyroku o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącego. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność jakiej dopuścił się organ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r., II SAB/Gd 107/20 – dostępny jw.). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które wskazywałyby na kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez organ. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13 , wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). W niniejszej sprawie organ nie pozostawił jednak wniosku skarżącego bez reakcji, ale wadliwie przesłał go do Zarządu Dróg Powiatowych w B. . O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., na które składa się zwrot uiszczonego w sprawie wpisu sądowego w kwocie 100 zł.