I SA/Gd 69/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi "A" na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 12 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Żukowie oddala skargę. W dniu [...]r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wysokości i zasad udzielania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki i kluby dziecięce na terenie Gminy w roku 2016. Powyższa uchwała wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w dniu 3 listopada 2015 r., zaś w dniu 12 listopada 2015 r. była przedmiotem badania jej zgodności z prawem. Uchwałą nr [.] z dnia [...] r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej orzekło o nieważność uchwały dotacyjnej w części, tj. w zakresie: § 1 pkt 1 i pkt 2 w zakresie słów: "będące mieszkańcem Gminy"; pkt 4 załącznika nr 1 do uchwały w zakresie słów: "będących mieszkańcami Gminy " oraz załącznika nr 2 do uchwały w zakresie słów: "będących mieszkańcami Gminy ". Na przedmiotową uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej Gmina wniosła skargę w zakresie, w jakim stwierdza ona nieważność ww. uregulowań, jednocześnie zarzucając: 1. naruszenie art. 60 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j.: Dz.U. z 2013 r. poz. 1457 ze zm., zwanej dalej "u.o.dz.") poprzez jego błędną wykładnię polegającą: na uznaniu, że datacją powinno być objęte każde dziecko w przedszkolu i klubie dziecięcym, 2. naruszenie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm., zwanej dalej "u.s.g") poprzez: nałożenie na Gminę obowiązku dotowania dzieci w żłobkach i klubach dziecięcych, nie będących mieszkańcami Gminy ", 3. art. 7 ust. 1 pkt 16 u.s.g. poprzez przyjęcie, że: gmina powinna realizować zadania przekraczające zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie polityki prorodzinnej. Zarzucając powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem gminy z treści art. 60 u.o.dz. wynika, że przyznanie dotacji nie jest obligatoryjne i wynika z samodzielnej decyzji gminy. Jeżeli gmina jest uprawniona do podjęcia decyzji o przyznaniu dotacji na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, to opierając się na regule wnioskowania "z większego na mniejsze", rada gminy jest także uprawniona do objęcia dotacją wybranej grupy dzieci - tylko mieszkańców Gminy. Rada gminy może zatem dotacji nie przyznawać, lub podejmując decyzję o jej przyznaniu, korzystając ze swobody przewidzianej przez ustawodawcę, określić komu dotacja będzie przysługiwać. Nie wprowadzenie powyższego rozwiązania spowoduje obciążenie budżetu Gminy dodatkowymi wydatkami, realizowanymi na rzecz mieszkańców innych gmin. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wskazało, że skarga jest całkowicie niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie organu nadzoru niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ art. 60 u.o.dz., bowiem dotacja, o której mowa w art. 60 ust. 1 wskazanej ustawy po pierwsze - ma charakter fakultatywny, po drugie - przysługuje na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym lub przez dziennego opiekuna i po trzecie - jest dotacją celową. Zdaniem organu nadzoru organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie otrzymał upoważnienia do ograniczania dotacji do określonej kategorii dzieci objętych opieką, jak również nie ma prawa do wprowadzania dodatkowych kryteriów, w tym podmiotowych, gdyż stanowi o dotacji celowej, a nie podmiotowej. Organ wyjaśnił, że zawarcie w uchwale uregulowań, których nieważność stwierdził organ nadzoru, wynika z przekroczenia przez organ stanowiący gminy zakresu upoważnienia udzielonego temu organowi w art. 60 ust. 2 u.o.dz. Zakres udzielonego upoważnienia musi być ściśle interpretowany i nie może być traktowany rozszerzająco. Natomiast, zawarcie w akcie organu stanowiącego gminy przepisów, które wykraczają poza przyznaną temu organowi kompetencję uchwałodawczą, narusza zasadę legalizmu, wyrażoną w art. 7, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem organu nadzoru nie można rozszerzać kompetencji per analogiam, na podstawie uprawnień wynikających z tej ustawy, a które regulują system i procedurę rozliczeń pomiędzy samorządami, w przypadku uczęszczania do placówki przedszkolnej dziecka spoza gminy. Organ zauważył, że o ile w świetle obowiązujących przepisów prawa udzielanie z budżetu gminy dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki nie jest obowiązkowe, to jednak w sytuacji, gdy wolą rady gminy dotacja taka zostanie przyznana, to zasady jej ustalania i rozliczania muszą mieścić się w granicach prawa. Organ wskazał, że przepis art. 60 ust. 1 u.o.dz. poza wskazaniem, że dotacja ma być przyznana na każde dziecko podlegające opiece, nie zawiera innych ograniczeń podmiotowych, czy też przedmiotowych. Zaakcentował również, że wprowadzania przez gminę takich ograniczeń jest pozbawione podstaw prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga Gminy podlega oddaleniu. Zasadniczą kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy Rada Miejska podejmując uchwałę w sprawie wysokości i zasad udzielania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki i kluby dziecięce na terenie Gminy w świetle brzmienia art. 60 ust. 1 u.o.dz. uprawniona była do wprowadzenia ograniczenia, w ten sposób, że dotacja ta przysługiwałaby na każde dziecko będące mieszkańcem Gminy. Wskazać w pierwszej kolejności należy, że zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163-172 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art. 171 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 854/03). W celu umożliwienia sprawowania nadzoru przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw finansowych, w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym określony został obowiązek przedkładania regionalnym izbom obrachunkowym uchwał rady gminy objętych nadzorem regionalnej izby obrachunkowej w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały. Natomiast w art. 91 ust. 1 u.s.g. określono, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3). Przechodząc do kwestii merytorycznych należy podnieść, że zgodnie z brzmieniem art. 60 ust. 1 u.o.dz. podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy, lub zatrudniające dziennych opiekunów mogą otrzymać na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy. Z kolei z treści ust. 2 wynika, że wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, określa rada gminy w drodze uchwały. Należy przypomnieć, że ustawa o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) rozróżnia trzy rodzaje dotacji: celowe, podmiotowe i przedmiotowe. W myśl tej ustawy dotacje celowe są to środki przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie określonych zadań i realizację określonych programów. Zatem cel dotacji determinowany jest zadaniem. Właściwe dotacjom celowym cechy ustawowe z zakresu ich przeznaczenia i zarazem możliwego wykorzystania odróżniają dotacje celowe z art. 127 ust. 1 pkt 1 lit b) ustawy o finansach publicznych od przewidzianych w ustawodawstwie szczególnym "dotacji podmiotowych". Zgodnie bowiem z art. 131 ustawy o finansach publicznych, każda z dotacji podmiotowych przeznaczana jest na dofinansowanie wskazanej w ustawie działalności bieżącej ustawowo określonego podmiotu, przy czym w świetle art. 218 ustawy o finansach publicznych podstawą udzielenia z budżetu samorządu dotacji podmiotowej jest zawsze przepis ustawowy. Oznacza to, że konstrukcje dotacji podmiotowych muszą z zasady wynikać z ustawy sensu stricto, a nie z aktu wykonawczego do ustawy. Jednocześnie w przypadku braku ustawowo określonych ograniczeń przedmiotowych bądź podmiotowych wprowadzanie ich na podstawie uchwały będzie stanowiło przekroczenie kompetencji prawotwórczych organu. Przepis art. 60 ust. 1 u.o.dz. poza wskazaniem, że dotacja ma być przyznana na każde dziecko podlegające opiece nie zawiera innych ograniczeń podmiotowych czy też przedmiotowych. W związku z tym stwierdzić należy, że wprowadzanie przez gminę takich ograniczeń jest nielegalne (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I SA/Po 613/11 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Rz 698/12, publikowane: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy należy uznać, że zasadnie organ nadzoru zakwestionował zapisy dotyczące uprawnienia do objęcia dotacją jedynie dzieci będących mieszkańcami Gminy. Wskazania wymaga, że dotacja określona w art. 60 ust. 1 u.o.dz. ma charakter fakultatywny, oznacza to, że gmina nie jest zobligowana do jej udzielenia, jednakże jeśli już zdecyduje się na jej udzielenie, to nie może jej ograniczać tylko do określonej kategorii dzieci. Zauważyć należy, że omawiany przepis wyraźnie stanowi, że dotacja przysługuje na każde dziecko objęte opieką żłobka lub klubu dziecięcego. Określenie "każde dziecko" zawarte w art. 60 ust. 1 u.o.dz. nie może być w żaden sposób zawężane, a zatem jakiekolwiek różnicowanie dzieci pod względem ich miejsca zamieszkania, faktycznej ilości dni, w których przebywają w placówce, czy ilości godzin, w ciągu których sprawowana jest nad nimi opieka, jest całkowicie nieuprawnione (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Kr 211/13). Tymczasem zakwestionowane przez Regionalną Izbę Obrachunkową (§ 1 pkt 1 i 2 uchwały z dnia 27 października 2015 r. oraz w załączniku nr 1 i nr 2) zapisy różnicowały dzieci pod względem ich miejsca zamieszkania. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 u.o.dz. otrzymanie dotacji przez podmioty wymienione w tej ustawie, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy, nie jest uwarunkowane miejscem zamieszania dzieci, gdyż podmioty te mogą otrzymać dotację celową z budżetu gminy - na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, niezależnie od miejsca zamieszkania dziecka. W istocie bowiem wprowadzanie dodatkowych, nieprzewidzianych w przepisach prawa kryteriów powoduje, że dotacja celowa, jaką jest z mocy art. 60 ust. 1 cytowanej ustawy dotacja przydzielana z budżetu gminy przekształca się w dotację o charakterze podmiotowym. Tymczasem – jak już wspomniano – z mocy art. 60 ust. 2 ustawy rada gminy została upoważniona do ustalania wysokości i zasad dotacji celowej, a nie podmiotowej. Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że wprowadzanie przez gminę takich ograniczeń jest nielegalne. Zwłaszcza jako takie należy ocenić ograniczenie polegające na przyznaniu dotacji jedynie na dzieci mające miejsce zamieszkania na terenie gminy. Należy zauważyć, że wprowadzenie takiego ograniczenia pozostaje także w sprzeczności z wykładnią językową normy kompetencyjnej, która stanowi, że dotacja ma być przyznana na "każde" dziecko podlegające opiece, bez względu, zatem, na miejsce zamieszkania. W świetle powyższego, nie można jak chce tego gmina, objąć dotacją wybranej grupy dzieci – w tym przypadku mieszkańców Gminy, stosując wnioskowanie "a maiori ad minus," albowiem w przypadku braku ustawowo określonych ograniczeń przedmiotowych bądź podmiotowych, wprowadzanie ich na podstawie uchwały stanowi przekroczenie kompetencji prawotwórczych organu i w konsekwencji naruszałoby dyrektywę "lege non distinguente nec nostrum est distinguere." Zatem należało przyjąć, że gmina nie może określać komu będzie przysługiwała dotacja. Jednocześnie zauważyć należy, że samodzielność decyzji gminy ogranicza się do możliwości przyznania dotacji na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, bądź w ogóle nieprzyznawaniu takiej dotacji. Również oceny tej nie może zmienić odwołanie się gminy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, bowiem samodzielność finansową gminy należy jedynie upatrywać w zapewnieniu jednostce samorządu terytorialnego dochodów pozwalających na realizację przypisanych jej zadań publicznych, pozostawieniu swobody kształtowania wydatków wraz ze stworzeniem w tym zakresie odpowiednich gwarancji formalnych i proceduralnych. Dlatego też naruszenie samodzielności gminy przez narzucanie obowiązku finansowania zadań innego samorządu ze środków własnego budżetu, nie znajduje uzasadnienia. Poza dochodami własnymi gminy otrzymują subwencje, dotacje celowe z budżetu państwa. Oznacza to, że za pomocą państwa instrumentami finansowymi zapewnia się zgodność działania jednostki samorządu terytorialnego z priorytetami ogólnonarodowymi, z interesem państwa i jego polityką (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1871/12). W ocenie Sądu opisane uchybienia gminy stanowią istotne naruszenie prawa i skutkować muszą, jak słusznie przyjął organ nadzoru, stwierdzeniem nieważności uchwały we wskazanym zakresie na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.