I SA/Gd 893/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. sprawy ze skargi "A" A.H. Sp.j. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie umorzenia odsetek za zwłokę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 12 marca 2015 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83, art. 28 ust. 2a i 3b ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 121, dalej jako "u.s.u.s.") oraz art. 138 § 1 pkt 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku "A" Sp. j., o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie umorzenia odsetek za zwłokę w opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i FGŚP za pracowników w części finansowanej przez płatnika, utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia 16 stycznia 2015 r. umarzającą częściowo postępowanie w ww. zakresie. Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia 12 listopada 2014 r., skarżąca zwróciła się do ZUS o rozłożenie zadłużenia z tytułu składek ZUS na raty oraz o umorzenie odsetek. Wniosek o udzielenie ulgi w postaci układu ratalnego był przedmiotem odrębnego postępowania. Odnośnie natomiast zaległości dotyczących odsetek od składek należnych za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, organ decyzją z dnia 16 stycznia 2015 r. umorzył postępowanie w powyższym zakresie na podstawie art. 105 k.p.a., przywołując w jej uzasadnieniu treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i stwierdzając, że zaległości te, ze względu na swój charakter nie podlegają umorzeniu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 12 marca 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, powtarzając za organem, że ww. składki nie podlegają przepisom rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365). Zatem Zakład obowiązany był do wydania decyzji w zakresie bezprzedmiotowości postępowania z wniosku o ich umorzenie. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku strona zaskarżyła powyższą decyzję w całości i wniosła o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji ZUS i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: - art. 28 ust. 1, 2, 3, 3a u.s.u.s., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; - art. 105 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; - art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy; - art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego; - art. 80 k.p.a., tj. zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez uznanie, że w sprawie zostały przeprowadzone wszystkie dowody pozwalające na nieuwzględnienie wniosku i wydanie przedmiotowej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja umarzająca postępowanie w przedmiocie umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek należnych za ubezpieczonych niebędacych płatnikami. Podać należy, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393/09 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 476/10). Bezprzedmiotowe jest postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA 428/01). W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1295/08). Żądanie rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym, które nie znajduje żadnej podstawy materialnoprawnej, stwarza stan bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 647/98). W stanie faktycznym sprawy w dniu 12 listopada 2014 r. (data wpływu do ZUS – 17 listopada 2014 r.), skarżąca wystąpiła z wnioskiem o rozłożenie zadłużenia z tytułu składek ZUS na raty oraz o umorzenie odsetek. Art. 28 u.s.u.s. przewiduje możliwość umorzenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w całości lub części należności z tytułu składek w określonych sytuacjach. Z kolei art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wyjaśnia używane w ustawie pojęcie "należności z tytułu składek". Z woli ustawodawcy "należności z tytułu składek" to pojęcie zbiorcze, które obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Wszędzie tam, gdzie w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy więc nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Mając na względzie treść art. 24 ust. 2 u.s.u.s. uznać należy, że art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza umarzanie w całości lub w części wszystkich "należności z tytułu składek", tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Co do zasady, wymienione należności mogą być umarzane w całości lub w części, o ile spełnione będą warunki określone w ustawie i o ile nie zachodzi wyłączenie możliwości umorzenia, o którym mowa w art. 30 u.s.u.s. Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" objęty art. 30 u.s.u.s. jest ściśle określony: umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Wyjątki muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek" (odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowej opłaty), także powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. Powyższy pogląd, sprowadzający się do tezy, że niemożność umorzenia składek na podstawie art. 30 u.s.u.s. nie stanowi przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów z tytułu składek, jest utrwalony w orzecznictwie (por. m.in. wyrok NSA z 21 stycznia 2009 r., sygn. II GSK 679/08, wyrok NSA z dnia 9 września 2008 r., II GSK 322/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 marca 2011 r., III SA/Po 46/11, wyrok WSA w Warszawie z 31 października 2007 r., V SA/Wa 1816/07). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd nie podziela poglądu prezentowanego w decyzjach organów orzekających i w odpowiedzi na skargę, że przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie przewidują podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony o umorzenie odsetek od nieopłaconych w terminie składek należnych za ubezpieczonych niebędacych płatnikami składek. Stwierdzić zatem należy, że organ nie miał podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.), a wniosek strony powinien zostać rozpatrzony merytorycznie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 października 2012 r., sygn. I SA/Gd 721/12). W ponownie prowadzonym postępowaniu Zakład Ubezpieczeń Społecznych, przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej oceny prawnej Sądu, zobowiązany będzie do przeprowadzenia ustaleń faktycznych właściwych i niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy umorzenia samych odsetek i oceny zasadności ich umorzenia w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne to przyznana organom administracji możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi (Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270-271). Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności, to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają uzasadnienia odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności zaś decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przed wydaniem decyzji należy umożliwić skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Zgodnie bowiem z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tego obowiązku jest możliwe w przypadkach określonych w art. 10 § 2 k.p.a. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny rozpoznanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach (pkt 2 sentencji) orzeczono na mocy art. 205 § 2 w zw. z 200 p.p.s.a.