I SA/Gd 941/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Kwarcińska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Zawiślińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. sprawy ze skargi J.J. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego A.S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 22 maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o zawieszenie postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z 18 lutego 2013 r., nr [...]; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz strony skarżącej kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I SA/Gd 941/13 UZASADNIENIE I. Zaskarżonym postanowieniem z [...] Dyrektor Izby Skarbowej [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a, art. 127 § 2 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 267; dalej jako: K.p.a.) oraz art. 17 § 1 i art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012r. Nr 1015 ze zm.; dalej jako: u.p.e.a.), utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego – Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego J. A. J., reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego A. S., o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. II. Stan sprawy jest następujący: na podstawie tytułów wykonawczych z [...] o numerach [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] (dalej jako: Naczelnik US, organ egzekucyjny), na wniosek wierzyciela – Dyrektora Izby Celnej [...], 14.01.2010 r. wszczął egzekucję z nieruchomości dłużnika A. J., położonej [...]. W związku z wystąpieniem zbiegu egzekucji administracyjnej z egzekucją sądową prowadzoną przez komornika sądowego w sprawie [...] do ww. nieruchomości dłużnika, Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z 28.06.2010 r., [...] powierzył Naczelnikowi US dalsze łączne prowadzenie przeciwko egzekucji sądowej i administracyjnej w całości w trybie właściwym dla egzekucji administracyjnej. Postanowieniem z [...] komornik sądowy przekazał Naczelnikowi US sprawę [...] z wniosku wierzyciela M. K. Naczelnikowi US, zaś postanowieniem z [...] – sprawę [...] prowadzoną z wniosku wierzyciela "A" S.A. z siedzibą [...]. Dnia 18.08.2011 r., w wyniku przeprowadzonej pierwszej licytacji, nastąpiła sprzedaż nieruchomości za cenę 118.300 zł. Naczelnik US postanowieniem z [...], nr [...] udzielił przybicia na rzecz licytanta – R. M.; postanowieniem z [...], nr [...] przyznał nabywcy własność nieruchomości. Komornik sądowy w sprawie [...] wydał [...] zawiadomienie o przyłączeniu się wierzyciela – małoletniego J. A. J., reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego A. S., do egzekucji z nieruchomości dłużnika i postanowieniem z [...] wszczął egzekucję do kwoty 83.000 zł, przyłączył wierzyciela do egzekucji z nieruchomości dłużnika i przekazał sprawę do łącznego prowadzenia Naczelnikowi US. Jako tytuł wykonawczy wskazano akt notarialny z 10.11.2011 r. [...], któremu Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z 2.12.2011 r., [...] nadał klauzulę wykonalności; zgodnie z § 2 aktu dłużnik poddał się egzekucji na rzecz wierzyciela małoletniego syna J. A. J., co do obowiązku zapłaty kwoty 83.000 zł tytułem zaległych alimentów. Naczelnik US postanowieniem z [...], nr [...] przedłożył plan podziału kwoty uzyskanej z egzekucji z nieruchomości dłużnika, w którym ujęto m.in. należne organowi egzekucyjnemu koszty postępowania egzekucyjnego w kwocie 78.450,20 zł. Pełnomocnik wierzyciela J. A. J. wniósł zażalenie na postanowienie Naczelnika US z [...] oraz wystąpił o umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego. Dyrektor Izby Skarbowej [...] (dalej jako: Dyrektor Izby Skarbowej, organ odwoławczy) postanowieniem z [...], nr [...] uchylił postanowienie organu egzekucyjnego z [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z [...], nr [...] Naczelnik US ponownie przedłożył plan podziału kwoty uzyskanej z egzekucji nieruchomości dłużnika, które organ odwoławczy postanowieniem z [...], nr [...] utrzymał w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 9.07.2013 r., I SA/Gd 469/13 oddalił skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej. Natomiast postępowanie z wniosku o umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego zostało umorzone przez organ egzekucyjny jako bezprzedmiotowe postanowieniem z [...], nr [...]. Naczelnik US wyjaśnił, że w tej sprawie koszty postępowania egzekucyjnego nie obciążają wierzyciela, gdyż zostały wyegzekwowane od zobowiązanego; wierzyciel stanie się stroną postępowania w sprawie kosztów egzekucyjnych (i tym samym stroną postępowania w sprawie ulg w ich zapłacie), dopiero w chwili, gdy zostanie nimi obciążony na mocy postanowienia organu egzekucyjnego. Skoro w rozpatrywanej sprawie organ egzekucyjny nie wydał postanowienia obciążającego kosztami wierzyciela J. A. J., to tym samym ani on, ani jego przedstawiciel ustawowy, nie mają przymiotu strony w sprawie o ulgę w ich zapłacie. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z [...], nr [...] uchylił zażalone postanowienie organu pierwszej instancji w całości i odmówił wszczęcia postępowania o umorzenie w całości kosztów egzekucyjnych, wskazując że wniosek pochodził od podmiotu nie posiadającego legitymacji procesowej do wniesienia zgłoszonego żądania. Pismem z 13.12.2012 r., które wpłynęło do organu 17.12.2013 r., pełnomocnik skarżącego, na podstawie art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a., wystąpił do Naczelnika US o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o umorzenie kosztów egzekucyjnych. Pełnomocnik podniósł, że ponieważ prowadzone przez Naczelnika US postępowanie egzekucyjne jest w końcowej fazie, tj. na etapie wydania nowego planu podziału, stąd wniosek o jego zawieszenie jest zasadny. Naczelnik US postanowieniem z [...], nr [...] odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Zażalenie na powyższe wniósł pełnomocnik skarżącego, podnosząc zarzut naruszenia 61a § 2 k.p.a. oraz art. 56 u.p.e.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, w sytuacji gdy przepis art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a. stanowi, iż postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu na żądanie wierzyciela bez względu na okoliczności wskazane we wniosku, a organ nie ma prawa i obowiązku badania okoliczności w nim wskazanych; zawieszenie postępowania egzekucyjnego nie jest w tym przypadku czynnością organu egzekucyjnego. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Na podstawie akt sprawy organ odwoławczy ustalił, że w dniu wpływu do organu wniosku pełnomocnika skarżącego w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny miał wiedzę, że postępowanie zainicjowane żądaniem strony z 20.08.2012 r. o umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego zostało umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość, tj. braku legitymacji strony do występowania z ww. żądaniem (postanowienie Naczelnika US z [...]). Z tych samych przyczyn, naprawiając uchybienie proceduralne organu egzekucyjnego Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z [...], nr [...] uchylił postanowienie organu egzekucyjnego i odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego o umorzenie w całości kosztów postępowania egzekucyjnego, stwierdzając, że przedmiotowy wniosek pochodził od podmiotu nie posiadającego legitymacji procesowej do wniesienia zgłoszonego żądania. W tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy stwierdził, że skoro ww. postanowienia nie rozstrzygały merytorycznie kwestii umorzenia kosztów egzekucyjnych, to brak było podstaw do rozpoznania wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia wniosku wierzyciela o umorzenie kosztów egzekucyjnych; postępowanie w tym przedmiocie bowiem nie zostało wszczęte. II. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł pełnomocnik skarżącego, żądając jego uchylenia w całości oraz zasądzenia od organu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik skarżącego podniósł zarzut naruszenia: 1/ art. 61a § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania z wniosku wierzyciela o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, w sytuacji gdy przepis art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a. stanowi, iż postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu na żądanie wierzyciela bez względu na okoliczności wskazane we wniosku, a organ egzekucyjny nie ma prawa i obowiązku badania okoliczności w nim wskazanych, a zawieszenie postępowania egzekucyjnego nic jest w tym przypadku czynnością organu egzekucyjnego; 2/ art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania z wniosku wierzyciela o zawieszenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na ustanie przyczyny zawieszenia, podczas gdy w przedmiotowym postępowaniu złożony został również wniosek o umorzenie kosztów egzekucyjnych przez dłużnika, co uzasadnia w dalszym ciągu zawieszenie postępowania, zgonie z celem złożonego wniosku; 3/ art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 9 k.p.a., poprzez nie poinformowanie skarżącego (wierzyciela) o fakcie złożenia przez dłużnika wniosku o umorzenie kosztów egzekucyjnych, a także nie wskazanie tego faktu w treści postanowień organów obu instancji. III. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: IV. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podnosi strona. Jej przedmiotem jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej [...] z [...], którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a, art. 127 § 2 i art. 144 K.p.a. oraz art. 17 § 1 i art. 18 u.p.e.a., rozpoznając zażalenie na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z [...], odmawiającym wszczęcie postępowania z wniosku strony z 13 grudnia 2012r. o zawieszenie postępowania egzekucyjnego - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Sprawa wymaga odpowiedzi na pytanie czy właściwie zastosowano dyspozycję art. 61a § 1 K.p.a., który to przepis stanowił podstawę zaskarżonego postanowienia. V. Z mocy art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W doktrynie i orzecznictwie sądowo administracyjnym podkreśla się (por. Andrzej Wróbel w: Komentarz aktualizowany do art.61(a) Kodeksu postępowania administracyjnego, w: baza LEX; por. wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2011r. w sprawie II SA/Ol 893/11, opubl. w: LEX nr 109448; wyrok WSA w Gdańsku z 19 stycznia 2012r., III SA/Gd 464/11, LEX 1109900; wyrok WSA w Krakowie z 22 lutego 2012r., II SA/Kr 1356/11, LEX 1138530; wyrok WSA w Warszawie z 6 marca 2012r., VII SA/Wa 2356/11, LEX 1139835, WSA w Łodzi z 13 marca 2012r., II SA/Łd 46/12, LEX 1145960), że przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6,poz. 18) pozwoliła na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego tj. jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził w przepisie art. 61a § 1 K.p.a. dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą i niezależną przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Mając na uwadze treść uzasadnienia skarżonego postanowienia przyjąć należy, że podstawą skarżonego postanowienia jest, zdaniem organu, istnienie w przedstawionym stanie sprawy przesłanki drugiej. W literaturze uzasadniając pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" przywołuje się takie okoliczności jak: cywilny charakter sprawy, wynikanie praw bądź obowiązków z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wśród ww. przyczyn wskazuje się takie, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie bądź gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., w sprawie sygn. akt II SA/Ol 893/11, LEX 1094438). Zdaniem Sądu przez "inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty i niezaprzeczalny stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania - na przykład - gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Wskazać bowiem należy, że w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji istnieje podstawa prawna do merytorycznego rozpoznania wniosku uprawnionej strony o zawieszenie postępowania egzekucyjnego (por. art. 56 u.p.e.a.). Należy pamiętać, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Oznacza to, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Tymczasem organ, na wstępnym i formalnym etapie, dokonał ustaleń stanu sprawy. Zdaniem Sądu, na wstępnym i formalnym etapie sprawy jakim jest rozważanie zasadności wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy istnieje podstawa prawna merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony, ustalenia stan sprawy (tu: analiza toku postępowania egzekucyjnego) nie jest możliwe, bowiem w nieuprawniony sposób organ na tymże wstępnym etapie przeprowadził już fazę postępowania charakterystyczną dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Należało zatem przyjąć, że organy obu instancji, w sposób nieuprawniony przyjęły, że postępowanie administracyjne z uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte. Zaskarżone postanowienie, a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji zostały więc wydane z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a. Z uwagi na to, że przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie wydane w trybie wskazanego art. 61a § 1 K.p.a. (tu wskazać należy na różnice pomiędzy art. 61a K.p.a. i art. 105 K.p.a.), przedwczesna jest na obecnym etapie ocena zarzutów strony. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku strony, do organu należał będzie obowiązek przeprowadzenia postępowania w tym zakresie, dokonanie niezbędnych ustaleń odnoszących się do praw strony, przeprowadzenie wykładni art. 56 u.p.e.a. (również w ramach § 4 tego przepisu) i załatwienie jej żądania w drodze merytorycznego rozstrzygnięcia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonego postanowienia wydano na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. EK