II SA/Gd 100/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędziowie Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.), Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Szymańska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 2017 r. nr [...], 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej R.S. kwotę 1097 (jeden tysiąc dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga R. S. i P. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 listopada 2018 r., nr [...], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 października 2016 r. nakazał R.S. rozbiórkę budynku letniskowego usytuowanego na działce nr [..], obręb K., gmina C., jako obiektu wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji, w piśmie z dnia 14 listopada 2016 r., odwołanie wnieśli R. S. i P. S. Decyzją z dnia 24 lutego 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze w związku ze złożonym przez P. S. odwołaniem wskazując, że P. S. nie przysługuje status strony w postępowaniu odwoławczym. Natomiast decyzją z dnia 27 lutego 2017 r., nr [..], wydaną po rozpatrzeniu odwołania R. S., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 października 2016 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie samowolnie wybudowanego na działce nr [...], obręb K., obiektu budowlanego. Organ uznał bowiem, że w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej już raz zapadła decyzja orzekająca rozbiórkę z dnia 13 listopada 2011 r. Z tego powodu decyzja z dnia 19 października 2016 r. obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Rozpoznając skargę P. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 247/17, uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lutego 2017 r., stwierdzając, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ pominął bowiem, że we wniesionym odwołaniu R. S. i P. S. oświadczyli, że są właścicielami obiektu budowlanego objętego obowiązkiem rozbiórki. W takiej sytuacji powinnością organu było ustalenie czy istotnie tak jest. Zdaniem Sądu, bez wyjaśnienia, kto jest obecnie właścicielem ruchomości oznaczonej nr [...] na działce nr [..] obrębie K. i wskazywanie, że skarżący P. S. nim nie jest, jawi się jako dowolne. Dlatego też Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji w pierwszym rzędzie ustali czy przedmiotowy obiekt wchodzi w skład majątku objętego wspólnością małżeńską. Dopiero ustalenie tego pozwoli na ocenę, czy skarżący rzeczywiście nie legitymuje się przymiotem strony w prowadzonym postępowaniu i czy istnieją podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego z uwagi na brak tego przymiotu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 listopada 2018 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze w związku ze złożonym przez P. S. odwołaniem od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 października 2016 r. Uzasadniając wydaną decyzję organ wskazał, że wykonując wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sformułowane w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 247/17, ustalił, że P.S. jest współwłaścicielem domku letniskowego usytuowanego na działce nr [...], obręb K., a tym samym, że przysługiwało mu prawo wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 października 2016 r. Jednak organ wskazał, że odwołanie od tej decyzji zostało już rozpatrzone. Decyzją z dnia 27 lutego 2017 r., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania R. S., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 października 2016 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie samowolnie wybudowanego na działce nr [..], obręb K., obiektu budowlanego. Decyzja ta stała się prawomocna. W tej sytuacji, postępowanie odwoławcze, w ocenie organu, stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 listopada 2018 r. R. S. i P.S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, domagając się jej uchylenia i podnosząc, że wydana została ona z naruszeniem przepisów postępowania. Zdaniem skarżących, prawa do składania stosownych wniosków, oświadczeń czy odwołań, powstały dla P. S. dopiero wówczas, gdy został on przez organy uznany za stronę, co stało się w niniejszym postępowaniu. Do tej pory nie brał on faktycznie udziału w postępowaniu. Wskazano również okoliczności przemawiające, w ocenie skarżących, przeciwko orzeczeniu o rozbiórce w odniesieniu do budynku, który jest legalny. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 100/19, odrzucił skargę P. S., a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II OZ 565/19, oddalił zażalenie wniesione na to postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2107), oraz art. 3-5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W świetle powyższych przepisów sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest więc ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji doprowadziła Sąd do wniosku o konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uchylił również decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 2017 r., podjętą po rozpatrzeniu odwołania R. S. od decyzji z dnia 19 października 2016 r. o rozbiórce budynku letniskowego, korzystając z kompetencji przewidzianych z art. 135 p.p.s.a., po stwierdzeniu naruszenia prawa procesowego również przy wydawaniu tej decyzji, podjętej w granicach przedmiotowej sprawy. Dostrzeżone przez Sąd wadliwości, które zaważyły na legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia 27 lutego 2017 r., są konsekwencją niedopuszczalnego rozpoznania przez organ II instancji dwóch odwołań wniesionych od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 października 2016 r. dwoma odrębnymi decyzjami. Po wniesieniu odwołania przez R. S. i P. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 października 2016 r. każde z tych odwołań rozpoznano odrębną decyzją: z dnia 24 lutego 2017 r. i z dnia 27 lutego 2017 r. Decyzja z dnia 27 lutego 2017 r., wydania po rozpoznaniu odwołania R. S., stała się ostateczna, a decyzja z dnia 24 lutego 2017 r., wydana po rozpoznaniu odwołania P. S., o umorzeniu postępowania odwoławczego, została uchylona przez tutejszy Sąd wyrokiem w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 247/17. W wyniku ponownego rozpoznania odwołania P. S. organ II instancji wydał zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego uznając, że stało się ono bezprzedmiotowe z powodu rozstrzygnięcia odwołania R. S. decyzją z dnia 27 lutego 2017 r. Takiego stanowiska nie można było zaakceptować, albowiem w takiej sytuacji nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten nie stanowi jednak samodzielnej podstawy umorzenia postępowania odwoławczego. Przesłanek bezprzedmiotowości tego postępowania upatrywać należy na gruncie art. 105 k.p.a. i stanowią je: cofnięcie odwołania (art. 137 k.p.a.) oraz ustalenie w toku postępowania odwoławczego, że skarżący nie jest stroną (art. 127 § 1 k.p.a.). Wypełnia to przesłanki bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Inne przesłanki bezprzedmiotowości postępowania nie będą tu miały zastosowania (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 623). Nierozpoznanie odwołania strony postępowania administracyjnego, w sytuacji posiadania przez nią prawa do złożenia takiego odwołania i dokonania tej czynności a jednocześnie rozpoznanie innego odwołania, co za tym idzie wydanie decyzji ostatecznej zamykającej drogę do rozpoznania odwołania strony pominiętej, wywołuje skutki, których nie sposób zaakceptować jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W okolicznościach niniejszej sprawy wskazywana przez organ w zaskarżonej decyzji przesłanka niemożności rozpoznania odwołania P. S., tj. wydanie decyzji z dnia 27 lutego 2017 r., nie czyni automatycznie bezprzedmiotowym postępowania odwoławczego. W konsekwencji uznać należało, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 k.p.a. Wskazać należy, że w przypadku wielości odwołań, wniesionych przez kilka podmiotów, organ odwoławczy musi orzec o merytorycznym rozpatrzeniu odwołań stron postępowania oraz umorzyć postępowania wniesione przez podmioty, którym nie przysługuje status strony postępowania. Przepis art. 138 k.p.a. jak i inne unormowania k.p.a. nie regulują, w jaki sposób ma to nastąpić, czy w jednej decyzji, czy też w wielu decyzjach, a jeżeli w wielu decyzjach, w jakiej kolejności. Wydanie decyzji przez organ I instancji otwiera drogę do wniesienia przez strony odwołań. Mimo wielości odwołań różnych stron postępowania przed organem toczy się w istocie jedno postępowanie odwoławcze zainicjowane szeregiem odwołań. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję (jedną), w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich odwołaniach. Wniesienie kilku odwołań, w sytuacji złożenia kilku środków zaskarżenia, nie skutkuje wydaniem tylu decyzji, ile odwołań pochodzących od poszczególnych stron danego postępowania zostanie wniesionych. Wręcz przeciwnie, niezależnie od ilości wniesionych odwołań przez uprawnione do tego osoby, rozpatrywane są one łącznie i wydawana jest jedna decyzja organu odwoławczego. W przypadku wielości stron postępowania i wielości odwołań, obowiązek zbadania przez organ odwoławczy przymiotu strony (posiadania interesu prawnego i jego naruszenia kwestionowanym aktem administracyjnym) odnosi się do każdego odwołującego z osobna. W przypadku ustalenia, że niektórzy z odwołujących nie posiadają interesu prawnego w toczącym się postępowaniu, będzie zachodziła konieczność wydania w postępowaniu odwoławczym różnych, odrębnych rozstrzygnięć w odniesieniu do każdego odwołującego. Sprawa nie przestaje przez to być jedną sprawą administracyjną, a rozstrzygnięcia te powinny być zawarte w jednej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2008 r., II OSK 1109/07, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2005 r., II OSK 257/05, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r., II OSK 514/05, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2010 r., wszystkie dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Rozstrzygnięcia organu odwoławczego zawarte w jednym akcie administracyjnym i wydane w jednej sprawie, mogą być różne w stosunku do różnych odwołujących się. Warunkiem zgodności z prawem decyzji zawierającej takie rozstrzygnięcia jest to, by nie pozostawały one ze sobą w sprzeczności. Dopuszczalna jest zatem sytuacja, w której w decyzji nastąpi merytoryczne rozpoznanie sprawy i nastąpi umorzenie postępowania odwoławczego w stosunku do części wnoszących odwołanie, z uwagi na ustalenie w postępowaniu odwoławczym, iż nie posiadają oni interesu prawnego, który dawałby im legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Niedopuszczalne jest natomiast jednocześnie po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W sytuacji wydania decyzji przez organ odwoławczy wyłączona jest wówczas możliwość rozpoznania innych dotychczas nierozpoznanych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (vide: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2018 r., I OSK 2390/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady, organ winien zatem wydać w sprawie jedną decyzję kończącą postępowanie odwoławcze w stosunku do wszystkich skarżących stron. Jest to oczywisty i bezwzględny wymóg w przypadku merytorycznego rozpatrywania sprawy. W przypadku, jeżeli z uwagi na brak przymiotu strony u wnoszącego odwołanie istnieją przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, rozstrzygnięcie tej kwestii także winno nastąpić łącznie z merytorycznym rozpatrzeniem sprawy w jednej decyzji, załatwiającej jednocześnie wszystkie wniesione odwołania. W sytuacji faktycznej i prawnej powstałej po wyroku tutejszego Sądu z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 247/17, którym uchylono decyzję z dnia 24 lutego 2017 r. umarzającą postępowanie odwoławcze w stosunku do P. S. w obrocie prawnym pozostało jego odwołanie nadal wymagające rozpoznania. Równocześnie obowiązywała ostateczna decyzja merytorycznie rozpoznająca sprawę rozbiórki z dnia 27 lutego 2017 r., stanowiąca procesową przeszkodę do rozpoznania odwołania P. S. W takiej sytuacji, w celu stworzenia sytuacji umożliwiającej prawidłowe rozpoznanie wszystkich złożonych w terminie odwołań, Sąd uznał za właściwe skorzystanie z dyspozycji art. 135 p.p.s.a. i uchylił również decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 2017 r. jako naruszającą w istotny sposób art. 138 § 1 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Sąd nie miał wątpliwości, że powyższa decyzja podjęta została w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Zaskarżona decyzja jest bowiem efektem naruszenia zakazu rozpoznawania kilku odwołań odrębnymi decyzjami zamiast jedną w jednej sprawie. Trzonem przedmiotowego postępowania jest decyzja z dnia 19 października 2016 r. o rozbiórce budynku letniskowego skierowana do R. S. To właśnie ta decyzja wyznaczyła granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Odwołania od niej wnieśli R. S. i P. S. Jak wynika z materiałów zgromadzonych w sprawie interes prawny legitymujący obie strony do udziału w postępowaniu w sprawie rozbiórki wynika ze współwłasności budynku polegającego rozbiórce. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się pojęcie "sprawy" z art. 135 p.p.s.a. rozumieć należy szeroko. U podstaw tego wniosku leży fakt, iż pojęcie "sprawa", jakim operuje przywołany wyżej przepis, niewątpliwe różni się od pojęcia "sprawa administracyjna". Jest bowiem od niego szersze. Spostrzeżenie to pozwala zatem przyjąć, że obejmuje ono wszelkie te postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które – poprzedzając zaskarżone – warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2008 r., II FSK 456/07, Legalis; R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 637). Analizując okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał za usprawiedliwione skontrolowanie decyzji organu nadzoru budowlanego II instancji z dnia 27 lutego 2017 r., albowiem jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy objętej skargą. W zaistniałej sytuacji procesowej bowiem istnieje potrzeba ponownego rozpoznania odwołania P. S., co nie mogłoby mieć miejsca bez wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji merytorycznie rozstrzygającej o decyzji rozbiórkowej wydanej w wyniku rozpoznania tylko jednego odwołania R. S. W rozpoznawanej sprawie bowiem obowiązek łącznego rozpatrzenia wszystkich odwołań nie został spełniony. Podobne stanowisko w zbliżonych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 kwietnia 2009 r., VII SA/WA 172/09, które w pełni zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r., II OSK 1198/09 (wyroki dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego, zdaniem Sądu, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany będzie ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę załatwioną decyzją organu I instancji, zbadać zarzuty wniesionych odwołań i odnieść się do nich w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Sąd nie ustosunkował się do merytorycznych zarzutów formułowanych pod adresem decyzji o rozbiórce, albowiem na tym etapie postępowania, przed rozstrzygnięciem odwołań, byłoby to przedwczesne i prowadziłoby do ograniczenia uprawnień odwołującego się, którego odwołanie nie zostało rozpoznane. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę1097 zł, na którą oprócz zwrotu opłat sądowych, składa się również zwrot opłaty od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).