II SA/Gd 1013/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. L. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 25 czerwca 2008 r., nr XXI/507/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Wzgórze Św. Maksymiliana w Gdyni, rejon ulic Wyspiańskiego i Ejsmonda 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 1220, położonej w obrębie ewidencyjnym Wzgórze Św. Maksymiliana, miasto Gdynia, 2. zasądza od Rady Miasta Gdyni na rzecz skarżącego J. L. kwotę 300 zł (300 złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pan J. L. (Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 25 czerwca 2008 r., nr XXI/507/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Wzgórze Św. Maksymiliana w Gdyni, rejon ulic Wyspiańskiego i Ejsmonda, w części dotyczącej dz. ew. nr [...], obręb [...], w G., zarzucając obrazę prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 15 ust. 2 pkt 8, art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a także błędną wykładnię art. 19 ust. 3 ustawy o zabytkach. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...], obręb [..., miasto G. Skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem działki nr [...], którą zaskarżony plan przeznaczył na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej. Równocześnie, według skarżącego, działka nr [...] znalazła się w całości w granicach strefy "Tereny wyłączone z zabudowy - do zagospodarowania w formie zieleni", co uniemożliwia realizację jakiejkolwiek zabudowy na tej działce, w konsekwencji uniemożliwiając skarżącemu wykonywanie prawa własności. Ponadto plan ustala w sposób sprzeczny z przepisami warunki scalania i podziału nieruchomości. W dalszej części skargi wyjaśniono, że Urząd Miejski w G. decyzją z 9 listopada 1988 r., znak GGG-8417/149/88 zatwierdził projekt podziału działki nr [...] o powierzchni 1120m2, została ona podzielona na działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 - aktualnie działka nr [...] i na działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 – aktualnie działka nr [...]. Zgodnie z tą decyzją obie działki były działkami budowlanymi. Budowlany ich charakter potwierdza informacja Urzędu Miejskiego w G. z 31 grudnia 1987 r., dotycząca możliwości podziału oraz zabudowy nowo wydzielonej działki [...] (współcześnie działka nr [...]). Skarżący podkreślił, że na bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...] działce nr [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny objęty ochroną konserwatorską. W bardzo bliskim sąsiedztwie przedmiotowej działki są też dwa 11 -kondygnacyjne budynki mieszkalne wielorodzinne, które w oczywisty sposób kształtują kontekst przestrzenny budynku zlokalizowanego na działce nr [...]. W ocenie Skarżącego analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy pozwala na stwierdzenie, że działka nr [...] znajduje się w granicach terenu oznaczonego symbolem 10MN1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i w granicach oznaczonych biało-szarym szrafem (tj. pasami) "tereny wyłączone z zabudowy - do zagospodarowania w formie zieleni". Północno-wschodnia część działki nr [...] znajduje się w granicach oznaczonych ciągłą szarą linią z wypełnionymi półkolami strefy "ochrony ekspozycji zespołu urbanistycznego [...] - strefa "E"". Tak wyznaczony teren obejmuje obszar o znacznej powierzchni, który nie pokrywa się z wyznaczonymi na rysunku planu z 2008 r. "terenami wyłączonymi z zabudowy - do zagospodarowania w formie zieleni, których powierzchnia jest wielokrotnie mniejsza. Zgodnie z ustaleniami § 12 ust. 2 pkt 7 planu dla terenu numer 10 (teren 10MN1), "ustala się min. powierzchnię działki budowlanej - 1000 m kw". Skarżący zarzucił organowi niezastosowanie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia z 2003 r. poprzez nieustalenie dla działki nr [...] szczegółowych warunków scalania i podziału nieruchomości, w tym w szczególności nieustalenie minimalnej lub maksymalnej szerokości frontów działek i kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Zdaniem Skarżącego ustalenia planu naruszają jego prawo własności, do czego nie istniały jakiekolwiek przesłanki. Uzasadnienia dla całkowitego zakazu zabudowy dz. ew. [...] nie stanowi ustalona w planie z 2008 r. "strefa ochrony konserwatorskiej historycznego rozplanowania i zabudowy z dopuszczeniem pewnych przekształceń i uzupełnień", gdyż plan z 2008 r. obejmuje obszar o powierzchni 15,73 ha, z czego ponad 95% znajduje się w granicach tej strefy. Zważywszy, że plan z 2008 r. ustala liczne tereny budowlane w granicach tej strefy, nie sposób argumentować, że strefa ta stanowiła uzasadnienie dla całkowitego zakazu zabudowy na działki nr [...]. Uzasadnienia dla całkowitego zakazu zabudowy działki nr [...] nie stanowi wskazana na rysunku planu strefa "E" ochrony ekspozycji zespołu urbanistycznego K.; strefa ta obejmuje poniżej połowy powierzchni działki nr [...], w konsekwencji nie sposób uzasadnić istnieniem przedmiotowej strefy całkowitego zakazu zabudowy działki nr [...]. Zdaniem Skarżącego, zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni z 2008 r. działka nr [...] oznaczona jest m.in. jako "główne przestrzenie publiczne", "strefa miejska", "strefy ochrony ekspozycji obszarów wpisanych do rejestrów zabytków". Żadne z tych ustaleń nie uzasadnia zredagowania w planie z 2008 r. całkowitego zakazu zabudowy dla działki nr [...]. Przy tym teren oznaczony w planie z 2008 r. symbolem 32 U, UT, w studium z 2008 r. znajdował się w zasięgu dokładnie tych samych stref, co działka nr [...], nie stanowiło to jednak przeszkody dla ustalenia w planie z 2008 r. możliwości realizacji na terenie 32 U, UT zabudowy o znacznej kubaturze. Obowiązujące w dniu uchwalenia planu z 2008 r. studium nie zawierało ustaleń uzasadniających zredagowanie w planie z 2008 r. całkowitego zakazu zabudowy dla działki nr [...]. Uzasadnia to postawienie zarzutu błędnej wykładni art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków poprzez wprowadzenie w planie z 2008 r. dla działki nr [...] całkowitego zakazu zabudowy, który pozostaje nieadekwatny dla potrzeb ochrony zabytków. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie wskazując, że ustalone w planie miejscowym zasady ochrony i zagospodarowania w określonych strefach miały na celu ograniczenie zabudowy na obrzeżu historycznego zespołu "miasta-ogrodu". W planie miejscowym założono urządzenie działki nr [...] jako ogrodu przydomowego i wspólne zagospodarowanie jej z działką nr [...] zabudowaną budynkiem jednorodzinnym. Ustalenia planu uwzględniają wnioski złożone do projektu planu przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zgodnie z którymi na obszarze, na którym usytuowana jest przedmiotowa działka należało utrzymać tradycyjne proporcje pomiędzy zabudową a zielenią (dominacja zieleni), ustalić min. % powierzchni biologicznie czynnej - ok. 50%, maksymalną powierzchnię działki budowlanej - 30%. Ustosunkowując się do zarzutu niewłaściwego ustalenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości wskazano, że określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym dotyczy tylko terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, takich jak minimalne lub maksymalne szerokości frontów działek, ich powierzchni czy określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego (§ 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Zatem nawet brak zamieszczenia w treści zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości nie może sam w sobie prowadzić do stwierdzenia nieważności całego planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przeprowadzona, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Gdyni w części dotyczącej działki nr [...] doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty uznać należy za trafne. Przede wszystkim Sąd stwierdził, że skarga Pana J. L. spełnia warunki formalne, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie przez Sąd. Zgodnie ze stanowiącym podstawę prawną wniesionej skargi przepisem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.) – zwanej dalej "u.s.g." każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Jak wskazuje się w orzecznictwie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny Skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z 29 stycznia 1992 r., I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Z kolei, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo Skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną Skarżącego. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że ustalenia zaskarżonego planu, naruszają interes prawny Skarżącego w powyższym znaczeniu. Skarżący jest bowiem właścicielem działki nr [...], natomiast mocą zaskarżonego planu działka to została przeznaczona na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z jednoczesnym wyłączeniem możliwości jej zabudowy, ze względu na przeznaczenie do zagospodarowania w formie zieleni. Niewątpliwie zaś w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p.", ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosownie przy tym do treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. W ocenie Sądu, przeznaczenie działki nr [...] pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą z jednoczesnym wyłączeniem możliwości zabudowy tej nieruchomości, bez wątpienia ograniczają uprawnienia Skarżącego wynikające z treści przysługującego mu prawa własności. Przepisem prawa materialnego gwarantującym właścicielowi określone uprawnienia jest art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Skoro ustalenia planu, z jednej strony dopuszczają zabudowę działki Skarżącego, a z drugiej strony wykluczają możliwość jej zabudowy ze względu na przeznaczenie działki na zieleń, to rozwiązanie takie niewątpliwe narusza prawo własności poprzez brak możliwości ustalenia zakresu prawa własności. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W orzecznictwie utrwalony jest przy tym pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się zatem należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Co więcej, art. 28 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powyższe oznacza, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części. Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości planu znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 10, teza 4 do art. 28). Druga z przesłanek, formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Kontrolując w tak zakreślonych granicach zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, pomimo że nie wszystkie zarzuty skargi są prawidłowe. Na wstępie Sąd ocenił jednakże, że procedura planistyczna poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Sąd nie dopatrzył się w związku z tym istotnego naruszenia sporządzania zaskarżonej uchwały, powodującego podstawy stwierdzenia jej nieważności z tego właśnie powodu. Dokonując zaś kontroli zachowania przez Radę Miasta Gdyni zasad uchwalania planu, Sąd miał z kolei na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji, przysługujące gminie "władztwo planistyczne" jest ograniczone przepisami prawa oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina, kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach, oczywiście przy zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wynika to wprost z treści art. 1 u.p.z.p. Tym samym, prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych (art. 21 ust. 1 Konstytucji) i ponadustawowych (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności), nie ma jednak – co podkreśla jednolicie orzecznictwo w obszarze planowania przestrzennego - charakteru bezwzględnego, absolutnego i nieograniczonego. Prawo własności może być poddane w określonych sytuacjach ograniczeniom. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazu ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Zgodnie z treścią art. 140 Kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak, to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne (tak np. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07). Podkreślić trzeba, że to, iż gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 u.p.z.p., władztwem planistycznym nie oznacza oczywiście, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Gmina – w ramach koncepcji władztwa planistycznego - może zatem ingerować w wykonywanie prawa własności, taka ingerencja musi jednak uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Nie w każdym więc przypadku ingerencja w prawo własności, postrzegana przez właścicieli nieruchomości jako niekorzystna, musi wiązać się z przekroczeniem przez gminę granic władztwa planistycznego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności zapisami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Istotne jest przy tym to, by gmina - wprowadzając te ograniczenia – nie dopuściła się nadużycia swoich uprawnień do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, nie zachowała proporcji między interesem właściciela nieruchomości a interesem publicznym. Prawnie wadliwymi będą zatem te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, jak i te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, skutkujących wprowadzeniem ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. Zgodnie z punktem 1. tego przepisu, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma dany teren pełnić. Nie oznacza to oczywiście, że ten sam teren nie może mieć w planie różnego przeznaczenia, a tym samym, że niedopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji. Dla jednego terenu mogą być wprowadzone mieszane oznaczenia przeznaczenia. Przy czym w orzecznictwie wskazuje się, że warunkiem takiego rozwiązania jest ustalenie, iż funkcje te wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (por. wyroki NSA z 23 lutego 2012 r., II OSK 2551/11 oraz 10 maja 2017 r., II OSK 1649/16). Dodatkowo podkreśla się także, że przeznaczenie terenu musi być określone w planie w sposób jednoznaczny. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania prawa własności, zatem dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego (arbitralnego) i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., II OSK 2648/19). W niniejszej sprawie odczyt części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że na działce Skarżącego nr [...] jednocześnie dopuszczono możliwość zabudowy oraz zakazano zabudowy. Działka ta bowiem w istocie posiada podwójne – wykluczające się przeznaczenie: teren zabudowy mieszkaniowej oraz teren zieleni bez możliwości zabudowy. W takim stanie sprawy nie ma potrzeby rozważania, jakie jest w istocie planistyczne przeznaczenie działki nr [...], bo ustalenie to powinno jasno wynikać z treści zaskarżonej uchwały i jej załącznika graficznego. Sąd zauważa, że wedle Rady Miasta, działka Skarżącego jest wyłączona z możliwości zabudowy, niemniej wobec podwójnego i wykluczającego się jej przeznaczenia w zaskarżonej uchwale, kwestii tej na tym etapie postępowaniu nie sposób jednoznacznie przesądzić. Niejasność zapisów planu miejscowego wpływa na możliwość określenia treści prawa własności Skarżącego do działki objętej takim planem. Skarżący w istocie nie wie, jaka jest prawna możliwość zagospodarowania tej działki. Należy jednakże odnieść się do argumentacji organu wskazującej, że jego zamiarem było zaplanowanie korzystania z działki nr [...] wraz zabudowaną działką nr [...] (obie działki objęte są jedną księgą wieczystą) z uwagi na potrzebę zachowania "miasta-ogrodu". Uwzględniając dotychczasowe rozważania, stwierdzić należy, że władztwo planistyczne gminy nie obejmuje swym zakresem upoważnienia do nakazania właścicielowi dwóch odrębnych działek, których odrębność istniała w dacie uchwalania planu miejscowego, korzystania z nich łącznie. Takie rozwiązanie prowadzi w gruncie rzeczy nakazu scalenia nieruchomości, ponieważ działka nr [...] powinna wedle interpretacji organu pełnić rolę służebną w stosunku do zagospodarowania działki nr [...]. Taki sposób rozumowania prowadzi do naruszenia zakresu upoważnienia z art. 15 u.p.z.p., a w konsekwencji do nieuprawnionej ingerencji prawo własności Skarżącego. Rada Gminy pominęła, że działka nr [...] powstała w 1988 r. wyniku podziału działki oznaczonej ówcześnie nr [...]. Działka ta miała wówczas charakter budowlany i taki też charakter uzyskały w tamtym czasie zarówno działki nr [...] i [...]. Okoliczność podziału działek znajduje odzwierciedlenie w księdze wieczystej nr [...]. Skoro zatem doszło do podziału nieruchomości, to plan miejscowy nie może traktować działki nr [...] i [...] tak, jakby stanowiły jedną niepodzieloną działkę i określać jej zagospodarowania w sposób łączny. To, że obie działki znajdują się w tej samej księdze wieczystej nie przesądza o tym, że regulacje planistyczne mogą określać parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy w odniesieniu do tych dwóch działek łącznie. Istniejący w dniu uchwalania zaskarżonego planu podział działek powoduje, że ocena możliwość zagospodarowania działki nr [...] z punktu widzenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinna być dokonywana niezależnie od postanowień planu odnoszących się do działki nr [...]. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że w świetle art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. jest oczywiste, że ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy (i innych parametrów) musi nastąpić w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej a nie nieruchomości. Elementarnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego jest odnoszenie tego wskaźnika do powierzchni nieruchomości. Pojęcie nieruchomości w żadnym razie nie jest tożsame z pojęciem działki budowlanej (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.), ponieważ działką budowlaną może być również część nieruchomości (por. Wyrok NSA z 13 lipca 2021 r., II OSK 3009/18). Jak już wcześniej wyjaśniono, a co jest w przedmiotowej sprawie najważniejsze - w ocenie Sądu nie sposób określić przeznaczenia planistycznego działki nr [...], ponieważ objęta jest ona w całości przeznaczeniem podwójnym – wzajemnie się wykluczającym. Z tego powodu Sąd nie może ocenić czy w sprawie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego w zakresie przeznaczenia i parametrów zagospodarowania spornej działki. Taka możliwość otworzy się dopiero przy jednoznacznym i niesprzecznym określeniu przeznaczenia danego terenu w planie miejscowym. Podobnie wobec wadliwego określenia podwójnej funkcji dla spornej działki, nie sposób ocenić wpływu objęcia jej części ochroną konserwatorską. Ze swej istoty nakaz ochrony konserwatorskiej uwzględniany jest przy projektowaniu określonej funkcji i przeznaczenia danego terenu, co powoduje, że dopóki przeznaczenie działki nr [...] nie zostanie określone w sposób jednoznaczny, to nie można skontrolować wpływu ograniczeń konserwatorskich na konkretne postanowienia planu miejscowego. Jednocześnie Sąd nie uznaje w okolicznościach tej sprawy zasadności zarzutu naruszenia przez Radę Miasta art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. poprzez brak ustalenia w szczegółowych warunkach sposobu scalania i podziału nieruchomości minimalnej szerokości frontów działek oraz kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Określony w art. 15 ust. 2 pkt 8 obowiązek określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym dotyczy tylko terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Obowiązek ten nie ma więc charakteru bezwzględnego i uzależniony jest od warunków istniejących na obszarze konkretnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Słusznie zwraca uwagę Rada Miasta w odpowiedzi na skargę, że na obszarze objętym planem nie zostały wyznaczone obszary wymagające scaleń i podziałów nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie to oznacza, że na obszarze objętym planem nie jest przewidywane przeprowadzenie procedury scalenia i podziału nieruchomości - opisanej w dziale III rozdziale 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - prowadzonej na podstawie uchwały rady gminy. Zdaniem Sądu w okolicznościach tej sprawy podzielić należy wyrażony przez NSA pogląd, że nawet brak zamieszczenia w treści zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości nie może sam w sobie prowadzić do stwierdzenia nieważności całego planu. Rada gminy może więc odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziałów, gdy uzasadniają to okoliczności faktyczne i prawne. Jeśli stan faktyczny danego terenu objętego planem nie daje podstaw do zamieszczania w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., to ich brak nie może stanowić o niezgodności planu z prawem (por. Wyrok NSA z 24 lutego 2017 r., II OSK 1558/15). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki [...]. O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 1 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony przez Skarżącego wpis od skargi w kwocie 300 zł. Na wniosek Skarżącego sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.