II SA/Gd 1017/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor sądowy WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 29 października 2025 r. nr NSP-VIII.7581.1.44.2025.IK w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z 14 stycznia 2014 r. Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 73 ust. 1 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - dalej: "P.w.u.r.a.p.", orzekł, że z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta G. (dalej: "Gmina", "Skarżąca") nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 224 m2, wydzielona z działki nr [...], położona w G., zajęta pod drogę gminną – [..], stanowiąca współwłasność A.A.-Z.Z.. Pismem z 18 lutego 2014 r. Wojewoda przekazał Prezydentowi Miasta Gdyni (dalej: "Prezydent") wniosek M. P., A. S. i T. S. o odszkodowania za przejęte z mocy prawa działki nr: [...], [...] i część działki nr [...], położone w G. przy ul. [...]. Decyzją z 26 marca 2025 r. Prezydent, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2 oraz art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", ustalił odszkodowanie w łącznej kwocie 169.008,07 zł, za nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 224 m2 (uprzednio działka nr [...]), wydzielona z działki nr [...], która na podstawie decyzji Wojewody z 14 stycznia 2014 r. z mocy prawa przeszła na własność Gminy, na rzecz M.P., A.S. i S. S., zgodnie z przypadającymi im udziałami (pkt 1) oraz zobowiązał Gminę do zapłaty ww. odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 2). Pismem z 31 marca 2025 r. Prezydent, jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (dalej: "j.s.t.") Gminy, złożył odwołanie od ww. decyzji z 26 marca 2025 r. Decyzją z 29 października 2025 r. Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte w związku z odwołaniem Prezydenta, jako organu wykonawczego j.s.t. Gminy, od decyzji Prezydenta z 26 marca 2025 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w niniejszej sprawie kluczową kwestią jest ustalenie, czy wnoszącemu odwołanie Prezydentowi, jako organowi wykonawczemu gminy, przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, w której decyzję w pierwszej instancji wydał Prezydent, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. Wojewoda wskazał, że rozważania związane z istnieniem legitymacji procesowej powiatu były przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") w uchwale z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, w której przyjęto, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4 w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445). Organ odwoławczy wskazał, że w uzasadnieniu tej uchwały dokonano obszernej analizy problematyki związanej z legitymacją procesową powiatu, w tym także istoty samorządu terytorialnego, starosty jako organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, wykonującego zadania należące do powiatu. NSA wskazał w ww. uchwale, że także zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w sprawie, w której wydał decyzję o odszkodowaniu, kwestionować rozstrzygnięcia tego starosty. Wojewoda zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie Prezydent realizował kompetencje starosty z uwagi na status miasta na prawach powiatu. Zatem dopuszczenie odwołania Prezydenta doprowadziłoby do sytuacji, w której stroną postępowania odwoławczego byłby ten sam organ j.s.t., który wydał w sprawie decyzję o odszkodowaniu, co byłoby niezgodne z orzecznictwem sądów administracyjnych, które odmawia j.s.t. bycia stroną w postępowaniu administracyjnym odwoławczym i w postępowaniu przed sądem administracyjnym wtedy, kiedy jej organ wydawał decyzję. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 107 ze zm.) prezydent miasta na prawach powiatu posiada kompetencje do działania jako organ powiatu, tj. starosta, zaś na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1153) prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy. Konsekwencją przytoczonych rozwiązań prawnych jest zatem to, że prezydent miasta na prawach powiatu łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego oraz powiatowego. Wojewoda wskazał następnie, że zgodnie z art. 73 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 P.w.u.r.a.p. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub j.s.t., nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych j.s.t. za odszkodowaniem. Odszkodowanie wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi. Z treści art. 73 ust. 4 ww. ustawy wynika ponadto, że odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Organ odwoławczy podał następnie, że zgodnie z art. 129 u.g.n. odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5 (ust. 1). Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (ust. 5 pkt 1). Biorąc pod uwagę treść przytoczonych regulacji Wojewoda podał, że zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność Gminy w trybie art. 73 P.w.u.r.a.p. jest Prezydent jako organ wykonawczy Gminy. Odwołując się do judykatury organ odwoławczy podniósł, że nie jest dopuszczalna sytuacja, w której ten sam podmiot raz występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a raz jako strona domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. Powierzenie organowi j.s.t. właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania przed sądem administracyjnym. Możliwość odwołania się od decyzji organu pierwszej instancji do organu wyższego stopnia, a następnie możliwość zainicjowania przez obywateli (podmioty prawa) procesu kontroli działań tejże administracji przed sądem administracyjnym jest niczym innym jak zapewnieniem obywatelom ochrony przed bezprawnym działaniem administracji. Nie może zatem takiej ochrony domagać się podmiot, który w sprawie sam jako organ administracji występował na pierwszym jej etapie. Mając powyższe na uwadze Wojewoda podniósł, że gmina (powiat) nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym, nadzwyczajnym) w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydał wójt (burmistrz, prezydent miasta), ponieważ nie jest możliwe występowanie organu orzekającego w sprawie jednocześnie w roli strony tego postępowania. Prezydent miasta na prawach powiatu nie może w jednej sprawie występować w różnych rolach, mianowicie jako organ wykonawczy reprezentując interes prawny gminy oraz jednocześnie jako organ pełniący funkcję starosty w zakresie zadań powiatu. W zakresie, w jakim wójt (burmistrz, prezydent miasta) pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest ani on, ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje kosztem jej uprawnień procesowych. Dlatego Prezydent, jako organ wykonawczy Gminy, nie może skutecznie wnieść odwołania od decyzji wydanej przez Prezydenta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że weryfikacja podmiotu wnoszącego odwołanie nie nastąpiła od razu po otrzymaniu odwołania, ale po dłuższym czasie, kiedy prowadził już postępowanie odwoławcze (zawiadamiał o przesunięciu terminu i zbierał materiał dowodowy oraz zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego). Z tego powodu Wojewoda uznał, że właściwym trybem zakończenia postępowania, którego nie powinien prowadzić, jest jego umorzenie. Podkreślono, że rozpoznanie odwołania wniesionego przez podmiot nieuprawniony doprowadziłoby do wydania decyzji z rażącym naruszeniem art. 127 § 1 k.p.a., co w myśl art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności. W skardze na decyzję Wojewody Gmina, reprezentowana przez pełnomocnik będącą radcą prawnym, wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzuciła mu naruszenie następujących przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy): 1. art, 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przez to przyjęciu błędnych ustaleń, a dokładnie przyjęcie, że Gmina nie jest stroną postępowania i że dopuszczenie odwołania Prezydenta doprowadziłoby do sytuacji, w której stroną postępowania odwoławczego byłby ten sam organ j.s.t., który wydał w sprawie decyzję, podczas gdy to Gmina była stroną odwołującą się; 2. "art. 1 § 1 i 2 PrSadAdm w zw. z art. 145 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a, oraz art. 7, 8, 9, art. 77 i art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez: a) nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonych Decyzji pomimo, że Decyzja ta została wydana w wyniku błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, której sąd nie dostrzegł polegającej na nieprawidłowym przyjęciu, że: skarżąca nie jest stroną postępowania, gdyż nie posiada legitymacji skargowego z uwagi na nieposiadanie interesu prawnego we wniesieniu skargi i Prezydent Miasta Gdyni nie działa jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy sprawa, podczas gdy skarga była wnoszona przez Gminę Miasta G., która posiada interes prawny i faktyczny w przedmiocie rozstrzygnięcia skargi, gdyż to na skutek wydanych zaskarżonych decyzji doszło do zubożenia w jej majątku". Zaskarżonej decyzji zarzucono również "błędne ustalenia faktyczne, uznając, że skarżąca nie stroną postępowania, podczas gdy stronami postępowania winni być wszyscy współwłaściciele". W uzasadnieniu skargi wskazano, że od decyzji Prezydenta z 26 marca 2025 r. odwołanie wniósł Prezydent jako organ wykonawczy j.s.t., który reprezentował interesy Gminy. Gmina jako podmiot posiadała interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy uchylenia decyzji, która powoduje bezpodstawne przysporzenie na rzecz nieuprawnionego do tego podmiotu. Wojewoda w zaskarżonej decyzji uznał bowiem, że skargę złożył podmiot nieposiadający legitymacji skargowej. Skarżąca nie zgodziła się z tym stanowiskiem, gdyż zgodnie z przepisami prawa uprawnionym do wniesienia odwołania jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Podkreślono, że w niniejszej sprawie Gmina chroni swój interes prawny, gdyż występuje jako poszkodowana przez istnienie w obrocie prawnym decyzji, która powoduje zubożenie po jej stronie. To nie organ jest podmiotem składającym odwołanie, ale Gmina. To Gmina na podstawie pozostawionej w obrocie wadliwej decyzji zubożała, gdyż na jej podstawie zostało wypłacone odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, której wartość została ustalona w sposób błędny, wypłacono ją w zawyżonej wysokości. Skarżąca wskazała, że przepisy pozostawiają sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania administracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Podniesiono, że w ocenie Trybunału Konstytucyjnego luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych. W ocenie Skarżącej taka właśnie konstrukcja została przyjęta w uchwale siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r. sygn. akt OSP 1/03. Wskazano, że Gmina co do zasady nie mogłaby występować w sprawie, gdzie jako organ pierwszej instancji wydał decyzję, jednak należy brać za każdym razem pod uwagę okoliczności danej sytuacji i towarzyszących przy tym okoliczności. Patrząc na niniejszą sprawę Gmina działa w celu ochrony swoich interesów i zapobieżenia zubożenia jej majątku. Wynik sprawy ma bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki Prezydenta jako podmiotu zarządzającego mieniem gminy i w tej sytuacji powinna być zastosowana ochrona prawna. Zdaniem Skarżącej Gmina może być stroną w postępowaniu administracyjnym w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji wydał decyzję Prezydent, gdyż każdą sprawę i jej podmioty uprawnione należy badać indywidualnie. Brak takiej możliwości narażałoby Skarżącą na brak możliwości ochrony swoich interesów. Wskazano, że prezydent miasta na prawach powiatu ma różne funkcje i w tej sprawie może występować w różnych rolach, gdyż takie też przyznają mu ustawowe przepisy prawa. Dlatego też, zdaniem Skarżącej, w niniejszej sprawie Prezydent miał prawo skutecznie wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez Prezydenta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. Wojewoda w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 29 października 2025 r., którą organ ten umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez Prezydenta Miasta Gdyni, jako organu wykonawczego Gminy Miasta Gdyni, od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z 26 marca 2025 r. o ustaleniu odszkodowania w łącznej kwocie 169.008,07 zł, za nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 224 m2 (uprzednio działka nr [...]), wydzielona z działki nr [...], która na podstawie decyzji Wojewody Pomorskiego z 14 stycznia 2014 r. z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta G., na rzecz M. P., A. S. i S. S., zgodnie z przypadającymi im udziałami (pkt 1) oraz zobowiązaniu Gminy Miasta G. do zapłaty ww. odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 2). Podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691), który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Z uwagi na to, że w przytoczonej regulacji ustawodawca nie określił przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracji publicznej. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - zarówno pozytywne, jak i negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Przy czym bezprzedmiotowe może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (zob. wyroki NSA: z 28 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 825/20, z 20 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2936/21, z 15 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 2517/17, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko takie prezentowane jest również w doktrynie (por. P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2026, art. 138). Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn przedmiotowych (np. gdy sprawa ma charakter cywilny), jak i podmiotowych - z czym mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy - gdy środek odwoławczy wniósł podmiot, nie mający statusu strony postępowania. A zatem rolą organu odwoławczego we wstępnej fazie postępowania odwoławczego jest ustalenie, czy odwołanie pochodzi od podmiotu legitymowanego. Ustalenie to ma fundamentalne znaczenie dla wyniku postępowania zainicjowanego odwołaniem, ponieważ jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze (art. 134 k.p.a.). Natomiast w sytuacji, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, wówczas obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania odwoławczego. W razie ustalenia, że strona nie ma interesu prawnego, organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (tak: A. Golęba [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2023, LEX/el., i cytowane tam orzecznictwo). Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że podmiotową przesłanką skutecznego uruchomienia postępowania odwoławczego jest złożenie środka zaskarżenia przez uprawniony do tego podmiot, czyli stronę postępowania w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. W konsekwencji istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska Wojewody, który uznał, że Gminie, reprezentowanej przez jej organ wykonawczy, czyli Prezydenta, nie przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta z 26 marca 2025 r. Kluczowe dla dokonania powyższej oceny ma - w poddanym kontroli sądowej w tej sprawie przypadku - pozycja ustrojowa jednostki samorządu terytorialnego w systemie jurysdykcji administracyjnej w Polsce, którym powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. Skład orzekający w tej sprawie dostrzega, że zagadnienie legitymacji j.s.t. do bycia stroną postępowania prowadzonego przez jej organ wykonawczy na przestrzeni lat budziło w orzecznictwie sądów administracyjnych szereg wątpliwości. Przyczyną kontrowersji były m.in. kwestie prawne odnoszące się do osobowości prawnej j.s.t. w kontekście: przysługującego im prawa własności, ochrony ich samodzielności, a także ich prawa do sądu. W celu wyeliminowania rozbieżności judykatury w powyższym zakresie NSA w dniu 19 maja 2003 r. w sprawie o sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115) podjął uchwałę, w której wyraźnie przesądzono, że rola j.s.t. w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi j.s.t. wyznaczyć rolę organu administracji publicznej (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.). Wtedy będzie on niejako bronił interesu j.s.t. w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi j.s.t. właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Stanowisko to zostało potwierdzone przez NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 (ONSAiWSA 2016/4/54), w której stwierdzono m.in., że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 38 ust. 1 u.s.p. W uzasadnieniu tej uchwały NSA podkreślił, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ j.s.t. wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że j.s.t. może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy. Tym samym, ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów j.s.t. jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone również w najnowszych orzeczeniach NSA (zob. np. wyroki: z 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 1563/21, z 10 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 1700/21, z 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1451/20, oraz postanowienie z 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 3381/19). Z kolei w wyroku z 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 866/22 NSA przyznał, że jakkolwiek uchwała z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 stanowiła rozstrzygnięcie konkretnego, przedstawionego zagadnienia prawnego (przez co nie ma charakteru wiążącego w każdej sprawie) i dotyczyła przymiotu strony - j.s.t. w postępowaniu o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogę publiczną, niemniej jednak zaprezentowany w niej pogląd i zawarta w jej uzasadnieniu argumentacja znajduje zastosowanie także w niniejszej sprawie. W wyroku tym odwołano się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że gmina (powiat) zawsze może inicjować podjęcie stosownych działań przez prokuratora, jako organu ochrony praworządności, określonych w art. 182, art. 183 ust. 1 i art. 184 § 2 i 3 k.p.a., a także w art. 50 § 1 P.p.s.a, celem ochrony swoich interesów. Podsumowując dotychczasowe rozważania należy przyjąć, że w orzecznictwie NSA ukształtował się pogląd, zgodnie z którym powierzenie organowi j.s.t. właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie kontroli instancyjnej, a następnie sądowej. Jeśli obowiązujące prawo powierza j.s.t. kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (zob. uchwały NSA: z 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 i z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Bez względu na przedmiot sprawy gmina (powiat) nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta (starosta), ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (tak NSA w postanowieniu z 15 października 1990 r. sygn. akt SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7). W takiej sytuacji przyjmuje się, że uprawnienia skargowe gminy (powiatu) jako osób prawnych doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ zostały one w drodze ustawy ulokowane w strukturze organów załatwiających indywidualną sprawę administracyjną (zob. wyroki NSA: z 5 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1971/13, z 16 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 389/06, z 10 lipca 2005 r. sygn. akt I OSK 557/07). W powoływanej już wyżej uchwale NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 stwierdzono, że sądowa ochrona samodzielności j.s.t. nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których to prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ j.s.t. stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Stworzenie j.s.t. prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Zdaniem Sądu z konstytucyjnych zasad legalności działania (art. 6) oraz praworządności (art. 7) wynika, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia j.s.t. artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Ponadto, w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą j.s.t. realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Powyższa wykładnia znajduje również potwierdzenie na gruncie reguł wykładni celowościowej. Gdyby przyjąć odmienne rozumienie przepisów normujących legitymację procesową powiatu w sprawach, w których decyzje w pierwszej instancji podejmuje jego organ, to z jednej strony mielibyśmy do czynienia z właścicielem, który został pozbawiony własności nieruchomości z mocy prawa, z drugiej zaś z powiatem, 1) na rzecz którego przeszła własność tej nieruchomości, 2) którego organ (starosta) jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za tę nieruchomość, i 3) który jednocześnie miałby uprawnienie do trzykrotnego zaskarżania kolejnych rozstrzygnięć zapadających w sprawie odszkodowania. Należy zatem w ślad za NSA powtórzyć, że samodzielność j.s.t. kończy się tam, gdzie zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 25 akt sądowych), a strona skarżąca w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.[pic]