II SA/Gd 1076/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 sierpnia 2024 r., nr SKO Gd/7058/23 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Pan A. B. i Pani A. B. (Skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (SKO, Kolegium, organ drugiej instancji) z 14 sierpnia 2024 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Burmistrz Władysławowa decyzją z 23 listopada 2023 r. odmówił Panu A. B. (wnioskodawcy) ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, na działce nr [...], obręb [...], gmina W. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wcześniejsza decyzja własna wydana w tej sprawie dnia 4 listopada 2022 r., którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ze względu na brak dostępu nieruchomości do drogi publicznej, brak w obszarze analizowanym nieruchomości zabudowanej oraz brak dostępu nieruchomości do wodociągu lub innego sposobu dostarczania wody, została przez SKO decyzją z 14 września 2023 r. uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Burmistrz ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że front terenu inwestycji ma zaledwie 9 m i przylega do działki, z której inwestor deklaruje obsługę komunikacyjną, tj. działki nr [...]. Wobec tego obszar analizowany wyznaczono w zakresie po 50 m od terenu inwestycji (trzykrotna szerokość frontu terenu to 27 m). W tak ustalonym obszarze analizy znajdują się jedynie użytki rolne oraz tereny dróg, a także obiekty zrealizowane w samowoli budowlanej, która nie może tworzyć tzw. dobrego sąsiedztwa. Planowana budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi zmieniłaby funkcję terenu objętego wnioskiem oraz nie byłaby tożsama z istniejącym w pobliżu sąsiedztwem. Organ wyjaśnił, że nie rozszerzono obszaru analizy do 200m od terenu inwestycji, ponieważ byłoby to niezgodne z zamysłem wprowadzonym w treści art. 64a ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powodowałoby niekontrolowane rozprzestrzenianie się zabudowy, a także stanowiłoby przejaw nieuprawnionego poszukiwania najbliższego zainwestowania jedynie w celu umożliwienia realizacji inwestycji planowanej przez wnioskodawcę. Wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnych granicach jest uzasadnione i nie ma przesłanek do poszerzenia zakresu tego obszaru, w szczególności taką przesłanką nie może być jedynie próba znalezienia jakiejkolwiek okolicznej zabudowy, która usprawiedliwiałaby realizację wnioskowanego przedsięwzięcia. Organ pierwszej instancji ustalił następnie, że teren objęty wnioskiem nie posiada połączenia z drogą publiczną. Wnioskodawca w zakresie pełnienia przez działkę nr [...] funkcji drogi publicznej powołał się na zapisy wydanej w roku 2018 r. decyzji o warunkach zabudowy, jednak w decyzji tej organ nie analizował szczegółowo dostępu do drogi. Analiza jednoznacznie wskazuje, że działka nr [...], która została wskazana we wniosku, jako stanowiąca dojazd do nieruchomości. Co prawda stanowi drogę ona należącą do Gminy W., nie jest to jednak droga publiczna w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i nie łączy się z innymi drogami publicznymi. Dodatkowo w części zachodniej działka nr [...] jest użytkowana rolniczo i nie zapewnia możliwości przejazdu, a przebieg komunikacyjny faktycznie odbywa się przez działki nr [..]-[...], które nie są w posiadaniu Gminy W. i nie pełnią funkcji dróg wewnętrznych lub dojazdowych. W ocenie Burmistrza Władysławowa, wnioskodawca nie wykazał również, że teren inwestycji ma zapewniony dostęp do sieci wodociągowej. SKO rozpoznając odwołanie Pana A. B., decyzją z 14 sierpnia 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że Pan A. B. zwrócił się do organu pierwszej instancji o ustalenie warunków zabudowy dla domu jednorodzinnego nie więcej niż dwukondygnacyjnego, do 70 m2 powierzchni, na terenie obejmującym działkę ewidencyjną nr [...], obręb O., gmina W. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że zamierzona inwestycja nie jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Analiza spełnienia tego warunku nastąpiła w oparciu o przepis art. 64a ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew zarzutom odwołania, Burmistrz prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i doszedł do prawidłowego wniosku, że nie da się stwierdzić, by zamierzona inwestycja odpowiadała zasadzie dobrego sąsiedztwa jako kontynuująca funkcję zabudowy zastanej na tym obszarze. Sposób wyznaczania granic obszaru analizowanego wynika w tym przypadku z art. 64a ust. 2 u.p.z.p. Powiększenie obszaru analizowanego ponad wymagane minimum możliwe jest zatem w sytuacji, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów i gdy powiększenie obszaru analizowanego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu pierwszej instancji, że nie ma racjonalnych, wynikających z celu zachowania ładu przestrzennego, powodów ku temu, by "rozciągnąć" granice obszaru analizowanego. Koncepcja szerokiego pojmowania "działki sąsiedniej" nie może prowadzić do dowolności w kształtowaniu przestrzeni, która w założeniu powinna tworzyć harmonijną całość oraz uwzględniać wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny istniejący wokół działki wnioskodawcy charakteryzuje się brakiem legalnych zabudowań, występują tam tereny rolne oraz drogi. Sięganie do cech zabudowy dalszej jest uzasadnione tylko wtedy, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś subiektywne oczekiwania inwestora zamierzającego wznieść obiekt budowlany w terenie dotychczas niezurbanizowanym. Z tego względu teza wnioskodawcy o konieczności rozszerzenia obszaru analizowanego nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Co do kwestii dostępu do drogi publicznej dla planowanej inwestycji Kolegium również podzieliło w całości ustalenia organu pierwszej instancji. SKO uznało również, że wnioskodawca nie wykazał technicznych możliwości wdrożenia rozwiązania korzystania ze studni głębinowej, co oznacza że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący we wniesionej do Sądu skardze, decyzji SKO zarzucili naruszenie: art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu słusznego interesu odwołującego; art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dążenia do wyczerpującego zbadania sprawy w jej całokształcie polegający na zbyt rygorystycznym i formalistycznym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, wyłącznie jako granic minimalnych; art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, w tym wadliwe przyjęcie, że analiza dokonana dla wskazania wymagań niezbędnych do określenia sposobu realizacji nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, jest pełna, jasna i wewnętrznie niesprzeczna, podczas gdy wszelkie aspekty przedstawionej analizy pozostają w spektrum kontroli organu postępowania, który jest zobligowany do merytorycznej, właściwej oceny dowodów; art. 61 ust. 1 - 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie, że przedmiotowy teren nie spełnia łącznie warunków wymaganych tym przepisem. Skarżący domagali się o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Skarżących, wyznaczenie przez organ pierwszej instancji minimalnego obszaru analizy spowodowało, że wymóg wszechstronnego i obiektywnego zbadania sprawy nie został spełniony. Jak wynika z załączonej do decyzji analizy urbanistycznej, najbliższy budynek mogący stanowić wzorzec odniesienia znajduje się w odległości 124,5 m od granicy działki objętej wnioskiem. Ustalenie to jest sprzeczne z wymogiem zawartym w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który mówi o "...co najmniej jednej działce...", a nie o budynku zlokalizowanym na tej działce. Już tylko ta okoliczność powoduje, że analiza stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji jest merytorycznie wadliwa. Właściciele sąsiednich działek oczekują na decyzje o ustaleniu warunków zabudowy lub już je uzyskali lub dysponują już ostatecznymi decyzjami o pozwoleniu na budowę. Pozwala to przyjąć, że przyszła zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji w analizowanym obszarze. Nawet jeśli do analizy brane są pod uwagę tylko obiekty istniejące, to organ pierwszej instancji z urzędu dysponuje wiedzą o tym, w jakim kierunku następuje kształtowanie ładu przestrzennego i przy rozpoznawaniu kolejnych wniosków powinien to brać pod uwagę. Skoro na terenie, na którym znajduje się działka Skarżących, występuje również zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i ma ona charakter zabudowy rozproszonej, to racjonalność urbanistyczna nakazuje poszerzenie obszaru analizowanego dla inwestycji skarżącego tak, aby uzyskać wszechstronny obraz zabudowy na terenie sąsiadującym z działką inwestycyjną. W takiej sytuacji przy wyznaczaniu obszaru analizowanego uwzględnić należałoby, że trzykrotna szerokość frontu działki może być niewystarczająca dla uzyskania obrazu tej zabudowy. Mimo to organy obu instancji zaniechały w tym zakresie jakichkolwiek rozważań. Skarżący podkreślili, że dla działek sąsiadujących z ich działką ustalono warunki zabudowy uwzględniając parametry odpowiednie dla zabudowy już istniejącej. Pozwala to przyjąć, że zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji w analizowanym obszarze. Skarżący podnieśli dalej, że w piśmie z 20 września 2022 r. wskazano, że zaopatrzenie działki w wodę zostanie zapewnione przez istniejącą studnię głębinową zlokalizowaną na działce sąsiedniej nr [...]. Organ pierwszej instancji uznał wyjaśnienia wnioskodawcy za niewystarczające, jednak wbrew twierdzeniom organu, wykonanie tej studni nie wymagało przeprowadzenia badań hydrologicznych ani sporządzenia dokumentacji geologicznej, co wynika wprost z wykluczenia zawartego w art. 3 ust. 2a ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 9 czerwca 2011 r. W kwestii dostępu do drogi publicznej dla planowanej inwestycji, Skarżący powołali się na treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 sierpnia 2024 r. wydanego w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 158/24 dotyczącego drogi, przy której leży przedmiotowa nieruchomość. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, ponieważ objęta nią decyzja SKO jest zgodna z prawem. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2022 r. poz. 503 – dalej jako "u.p.z.p."). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia między innymi następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma 2) dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (por. art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Jednocześnie ustawodawca określił, że w przypadku wolnostojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m2, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów oraz nie większej niż 200 m (por. art. 64a ust. 1 i 2 u.p.z.p.). W niniejszej sprawie wniosek o wydanie warunków zabudowy dotyczył właśnie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni 70 m2, o którym mowa w art. 64a u.p.z.p. We wniosku wskazano na obsługę komunikacyjną działki nr [...] (działka objęta wnioskiem o warunki zabudowy) poprzez drogę wewnętrzną znajdującą się wedle załączonej do wniosku mapy, na działce nr [...]. Bezspornym było, że działka na [...] przylega do działki nr [...] na szerokości 9 m. Spornym natomiast był sposób i wielkość wyznaczenia obszaru analizowanego. Organ administracji stwierdził (w ślad za urbanistą), że w okolicznościach sprawy wielkość obszaru analizowanego należało wyznaczyć w minimalnym wymaganym ustawą wymiarze, to jest 50 m, natomiast zdaniem Skarżących uzasadnionym było powiększenie tego obszaru ze względu na istniejącą w okolicy zabudowę rozporoszoną, mogącą stanowić podstawę określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kwestia ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie, ponieważ bezspornym jest, że w obszarze analizowanym wyznaczonym na potrzeby wydania zaskarżonej decyzji, brak jest zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, co wyłącza możliwość ustalenia warunków zabudowy. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd – ukształtowany jeszcze przed nowelizacją art. 61 u.p.z.p., natomiast zachowujący aktualność w stanie prawnym niniejszej sprawy, że poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto powinno być szczegółowo umotywowane w analizie urbanistycznej oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy. (zob. m.in. wyroki NSA z: 15 listopada 2022 r., II OSK 1952/21; z 3 grudnia 2019 r., II OSK 3417/18). Poszerzenie to może być uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru, jednak winno wynikać z okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2016 r., II OSK 774/15). Zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora. Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r., II OSK 2146/20). Wyznaczając granice obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien zawsze wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie. Jednocześnie wskazać należy, że w przypadku ustalania warunków zabudowy dla budynku określonego w art. 64a u.p.z.p., ustawodawca ograniczył możliwość wyznaczania obszaru analizowanego ponad 200 m z uwagi na możliwość zmniejszenia czasochłonnej pracy analitycznej w przypadku konieczności obliczeń dotyczących obszarów analizowanych o dużej powierzchni. Ograniczenie obszaru analizowanego powinno przyspieszyć opracowywanie analizy urbanistycznej przy jednoczesnym zahamowaniu niekontrolowanego rozprzestrzeniania się zabudowy (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U., poz. 1986). Oznacza to, że wbrew twierdzeniom Skarżących norma art. 64a ust. 2 u.p.z.p. nie upoważnia co do zasady organów administracji do wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości 200 m. Przeciwnie – ogranicza możliwość wyznaczenia obszaru analizowanego ponad tę odległość w sytuacji, gdy z uzasadnionych powodów urbanistycznych, w okolicznościach sprawy zadanym jest wyznaczenie obszaru analizowanego analizowanego ponad wartości minimalne, czyli w tej sprawie ponad 50 m. Sąd nie podziela stanowiska Skarżących, że w niniejszej sprawie uzasadnieniem rozszerzenia obszaru analizowanego jest istniejąca zabudowa rozporoszona. Zabudowa rozporoszona nie została zdefiniowana ustawowo, zatem jej rozumienie powinno odbywać się zgodnie z definicją słownikową. Wedle tejże, rozproszenie to rozmieszczenie w różnych miejscach, daleko od siebie (por. www.sjp.pwn.pl). Analiza dostarczonej do wniosku o wydanie warunków zabudowy mapy, nie wskazuje, aby w wyznaczonym przez obszarze analizowanym istniała zabudowa rozproszona, a także aby zabudowa tego typu znajdowała się poza tym obszarem. Przeciwnie, rozszerzenie obszaru analizowanego zgodnie z żądaniem Skarżących doprowadziłoby do powstania zabudowy rozproszonej, zlokalizowanej na działce nr [...], co doprowadziłoby do naruszenia istniejącego ładu przestrzennego. Ocenę tę potwierdza stanowisko NSA zaprezentowane w przywołanym w skardze wyroku z 26 października 2017 r., w sprawie II OSK 2711/15. W tamtej sprawie bowiem podstawą wyznaczenia obszaru analizowanego w rozmiarze większym niż minimalny podyktowane było istniejącym zamkniętym obszarem urbanistycznym. Sąd Naczelny wskazał między innymi, że powodem rozszerzenia obszaru analizowanego mogą być np. duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Jednocześnie NSA podkreślił, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie w celu poszukiwania takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Z akt sprawy nie wynika, aby rozszerzenie obszaru analizowanego zgodnie z wolą Skarżących prowadziło do objęcia obszarem analizowanym zamkniętego obszaru urbanistycznego. Przeciwnie – słusznie wskazano w analizie urbanistycznej, jak i w decyzjach organów obu instancji, że rozszerzenie to miałoby na celu jedynie poszukiwanie zabudowy umożliwiającej uwzględnienie wniosku o wydanie warunków zabudowy dla działki nr [...]. Z analizy urbanistycznej wynika, że najbliżej położny (jedyny!) budynek mogący być podstawą określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, znajduje się na działce oddalonej o ponad 100 m od działki objętek wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, czyli w odległości ponadto dwukrotnie większej niż wyznaczony zgodnie z przepisami obszar analizowany. Zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo dokonały oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, na podstawie którego nie znalazły argumentów urbanistycznych do powiększenia obszaru analizowanego. Argumentem za ustaleniem warunków zabudowy nie może być także wydanie dla działek znajdujących się w obszarze analizowanym warunków zabudowy lub pozwolenia na budowę. Podstawą określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest istniejąca zabudowa na działkach sąsiednich, przy czym z utrwalonego orzecznictwa wynika, że zabudowa ta musi być legalna. Dopóki zatem taka zabudowa nie zostanie zrealizowana na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym dla działki [...], dopóty wydanie warunków zabudowy nie będzie możliwe z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). W przedmiotowej sprawie drugim z powodów odmowy ustalenia warunków zabudowy było stwierdzenie przez organy administracji, że działka nr [...] nie posiada faktycznego dostępu do drogi publicznej. Jako odstęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Sąd rozpoznający sprawę podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, w myśl którego dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym (por. wyrok NSA z 5 marca 2013 r., II OSK 2078/11). Wedle Skarżących dostęp ten zapewniony jest przez drogę wewnętrzną (gminną) – działkę nr [...]. Istotnie, droga taka istnieje na załączonej do wniosku o wydanie warunków zabudowy mapie, jednakże w toku postępowania Burmistrz Władysławowa ustalił, że droga ta nie jest urządzona na części działki [...] graniczącej z drogą publiczną. Przejazd bowiem odbywa się przez teren działek nr [...]-[...], które to działki nie należą do gminy i nie pełnią funkcji ani drogi wewnętrznej ani drogi publicznej. Skoro zatem należąca do gminy droga wewnętrzna zlokalizowana na działce [...] nie zapewnia faktycznego połączenia działki Skarżących z drogą publiczną, to nie sposób uznać aby działka nr [...] posiadała wskazany we wniosku o warunki zabudowy dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Dywagacje na temat prawnych aspektów dostępu do drogi są zbędne z uwagi na to, że stwierdzonym przez Kolegium powodem odmowy wydania warunków zabudowy, był brak faktycznego dostępu do drogi publicznej wynikającego z braku urządzenia gminnej drogi wenętrznej na całej długości. W tym miejscu odnieść należy się do argumentów skargi odnoszących się do stanu sprawy rozpatrzonej przez tut. Sąd wyrokiem z 22 sierpnia 2024 r. (II SA/Gd 158/24). Sprawa ta dotyczyła odmowy ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...], niemniej wbrew twierdzeniom Skarżących - w tamtej sprawie Sąd nie rozstrzygnął kwestii statusu działki nr [...] jako drogi wewnętrznej zapewniającej komunikację z drogą publiczną. Sąd nakazał wyjaśnienie tej kwestii organom administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W obecnie rozpoznawanej sprawie, jak wyżej wspomniano – jednym z powodów odmowy wydania wnioskowanej decyzji była prawidłowo ustalone nieurządzenie wskazywanej przez wnioskodawcę drogi, na odcinku umożliwiającym dojazd do drogi publicznej – ul. K. W tym miejscu zauważyć należy, że ustalenie warunków zabudowy następuje zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. na wniosek inwestora. W takim przypadku tylko strona określa przedmiot swego żądania, a tym samym i przedmiot postępowania. To treść wniosku determinuje zakres obowiązków spoczywających na organie właściwym w sprawie. Organ nie może nadawać wnioskowi innego sensu niż sformułowany przez wnioskodawcę [...]. Organ, do którego wpłynie wniosek o wszczęcie konkretnego postępowania jest więc związany oznaczonym we wniosku zakresem przedmiotowym i tylko w tym zakresie może się wypowiadać (zob. wyrok NSA z 26 czerwca 2023 r., II OSK 2675/21). W przedmiotowej sprawie to wnioskodawca wskazał sposób komunikacji działki nr [...] z drogą publiczną i w takim zakresie obowiązkiem organów było przeanalizowanie spełnienia tej przesłanki. Analiza ta doprowadziła organy obu instancji do prawidłowego wniosku, że taki sposób dostępu faktycznie nie istnieje, co uzasadniało z kolei stwierdzenie braku przesłanki z 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., co uniemożliwia wydanie wnioskowanych warunków zabudowy. Wedle SKO wnioskodawca nie wykazał również technicznych możliwości wdrożenia rozwiązania korzystania ze studni głębinowej poprzez przedłożenie decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych bądź badań geologiczno- hydrologicznych, potwierdzających istnienie zasobów wody poziomej i możliwości jej poboru na działce objętej inwestycją, co doprowadziło do stwierdzenia braku istnienia lub projektowania uzbrojenie terenu, wystarczającego dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Sąd rozpoznający sprawę podziela stwierdzenie, że wszak przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., do wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy wymaga, aby uzbrojenie terenu inwestycji było "wystarczające". Spełnienie tegoż warunku może zostać zrealizowane różnymi formami (metodami), pozwalającymi wykazać, że przyszła inwestycja dysponować będzie wystarczającym uzbrojeniem terenu. [...]. Samo wyłącznie oświadczenie wnioskodawcy (inwestora) poprawnie ocenione zostało w sprawie jako niewystarczające z punktu widzenia spełniania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 (por. wyrok NSA z 29 marca 2017 r., II OSK 1934/15). Pomijając kwestię sposobu potwierdzenia możliwości zapewnienia ujęcia wody ze studni, nie budzi wątpliwości, że inwestor w żaden sposób nie wykazał w niniejszej sprawie takiej możliwości. Zarówno we wniosku z 29 sierpnia 2022 r. jak i jego uzupełnieniu (pismo) z 20 września 2022 r. wskazano jedynie, że zaopatrzenie w wodę będzie występować z własnego ujęcia. Dopiero w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazano, na istniejąca studnię na działce sąsiedniej. Wnioskodawca nie wykazał przed organami w żaden sposób na możliwość takiego rozwiązania, pomimo, że organ pierwszej instancji informował o takiej konieczności. Domaganie się na etapie skargi do Sądu dokonania w tym zakresie przez organ administracji ustaleń z urzędu, nie znajduje uzasadnienia w u.p.z.p. i przeczy obowiązkowi wykazania przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przez wnioskodawcę. Skoro inwestor w złożonym wniosku poprzestał jedynie na oświadczeniu o zaopatrzeniu działki nr [...] ze studni oraz stwierdzeniu, że konieczność przedłożenia żądanej przez Burmistrza dokumentacji nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, nie oferując żadnych dowodów uprawdopodobniających możliwość zaopatrzenia nieruchomości w wodę ze studni, to organy obu instancji prawidłowo uznały, że nie wykazał faktycznej możliwości takiego rozwiązania. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że postępowanie w sprawie nie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie nie doszło też do naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Z powodów opisanych powyżej, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) skargę oddalił. Przywołane orzecznictwo dostępnej jest na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.