II SA/Gd 122/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. F. i H. F. na postanowienie Wojewody z dnia 14 grudnia 2020 r., Nr [...] w sprawie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę postanawia oddalić skargę. P. F. i H. F. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z 15 maja 2018 r. A. uzyskała pozwolenie na budowę drogi dojazdowej na działce nr [..] obręb [..] oraz działkach nr [..], [..] obręb [..] do zespołu budynków wielorodzinnych A, B, C, D, E przy ul. M. w G. Następnie, decyzją z 14 marca 2019 r. ww. decyzja została przeniesiona na rzecz B. W dniu 2 października 2019 r. do Prezydenta Miasta wpłynął wniosek P. F. oraz H. F. o wstrzymanie wykonania oraz wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 14 marca 2019 r. Jako podstawę prawną wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Decyzją z 4 listopada 2020 r. Prezydent Miasta odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z 14 marca 2019 r., z uwagi na brak przymiotu strony u P. F. oraz u H. F. Ponadto postanowieniem wydanym w tym samym dniu, tj. 4 listopada 2020 r., Prezydent Miasta odmówił wstrzymania wykonania decyzji z 14 marca 2019 r. wskazując, że P. F. oraz H. F. nie posiadają przymiotu strony w sprawie zakończonej decyzją z 14 marca 2019 r., więc ich wniosek o wstrzymanie wykonania tejże decyzji, jako pochodzący od osób niebędących stronami, nie może zostać rozpatrzony. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli P. F. oraz H. F., zarzucając organowi błędne wyznaczenie podmiotowych granic postępowania. Wskazali, że zmiana inwestora, a co za tym idzie, podjęcie przez niego czynności na spornych działkach, narusza uprawnienia przysługujące właścicielom sąsiednich nieruchomości, czyli przede wszystkim uprawnienia skarżących. Przymiot strony wynika w tym przypadku z art. 128 k.p.a. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z kolei w myśl art. 40 ust. 3 ustawy Prawo budowlane stronami postępowania w sprawie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę są wyłącznie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji, czyli poprzedni i aktualny inwestor. Przepis ten wyłącza zastosowanie art. 28 k.p.a. W świetle art. 40 ust. 3 prawa budowlanego stronami w postępowaniu zakończonym decyzją z 14 marca 2019 r. byli jedynie A. i B. Ani H. F. ani P. F., jako posiadacze nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, nie legitymują się przymiotem strony w postepowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji. Organ nie mógł zatem uwzględnić wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., gdyż nie pochodził on od stron postępowania. W skardze na powyższe postanowienie H. F. i P. F. zarzucili: 1) naruszenie art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie na skutek błędnej wykładni, a tym samym pominięcie, że przepis ten stosuje się w postępowaniu w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę, zaś postępowanie wznowieniowe nie jest takim postępowaniem, 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, tj.: - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że skarżący nie posiadają przymiotu strony; - art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia; - art. 8 k.p.a. poprzez niedokładne zbadanie okoliczności sprawy, w tym pominięcie przy ustosunkowywaniu się do żądań skarżących do ich słusznego interesu. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze wskazano, że nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach argumentowanie przez organ, że legitymację do wystąpienia z wnioskiem o wstrzymanie decyzji przenoszącej decyzję o pozwoleniu na budowę mają jedynie podmioty wymienione w art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego. Organ zwrócił uwagę, że przepis ten wyłącza stosowanie art. 28 k.p.a. Skarżący podkreślili, że twierdzenia organu co do braku legitymacji procesowej po ich stronie są pozbawione zarówno podstaw faktycznych, jak i prawnych. Organ pomija przy tym całkowicie, że po jego stronie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego, na którym to przepisie oparł przedmiotowe rozstrzygnięcie. Organ dopuścił się błędnej wykładni nie zważając przy tym, że przepis ten powinien być stosowany jedynie w postępowaniu w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę, natomiast postępowanie w sprawie wznowienia postępowania nie jest takim postępowaniem. Zdaniem skarżących, niniejsze postępowanie nie dotyczy stricte przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz jest postępowaniem wznowieniowym, gdzie krąg osób legitymowanych do bycia stroną wyznaczany jest na podstawie art. 28 k.p.a. W ocenie skarżących, należy pamiętać, że celem przeniesienia pozwolenia na budowę jest umożliwienie legalnego kontynuowania budowy. Przy ocenie interesu prawnego i co za tym idzie wyznaczenia prawidłowego kręgu osób legitymowanych do wystąpienia z wnioskiem, organ nie jest uprawniony do pominięcia, że istotą przeniesienia pozwolenia na budowę jest legalne kontynuowanie wykonywanych czynności. Legalne, a zatem także zgodne z interesem podmiotów zamieszkujących na granicy z przeprowadzoną inwestycją. Wobec naruszenia interesu skarżących nie sposób przyjąć, że mamy do czynienia w niniejszej sprawie z legalnym kontynuowaniem budowy. Skarżący wyjaśnili, że są posiadaczami samoistnymi fragmentu nieruchomości, na której, zgodnie z pozwoleniem na budowę Prezydenta Miasta z 15 maja 2018 r. budowana jest droga publiczna. W zakresie tego fragmentu zostało przez skarżących wszczęte postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia, które toczy się przez Sądem Rejonowym pod sygn. [..]. W zakresie pozostałego fragmentu skarżący są posiadaczami i w tym zakresie toczy się przed Sądem Rejonowym odrębna sprawa o ochronę naruszonego posiadania (sygn. [..]). Ponadto, skarżący są właścicielami nieruchomości sąsiadującej z terenem objętym przedmiotowym pozwoleniem na budowę. Nie ulega więc wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie skutki prowadzonych na nieruchomościach czynności opartych m.in. na decyzji podlegającej rozpoznaniu w niniejszej sprawie, a więc odnoszącej się do przeniesienia pozwolenia na budowę bezpośrednio naruszyły uprawnienia skarżących. Zdaniem skarżących, stroną niniejszego postępowania winien być nie tylko podmiot, który brał udział w postępowaniu zwykłym, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki ewentualnego uchylenia tej decyzji. Tym samym nieuprawnione było pominięcie przez organ art. 28 k.p.a. i ustalanie interesu prawnego na podstawie art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego. W ocenie skarżących, wywodzenie ich legitymacji do występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie decyzji przenoszącej decyzję o pozwoleniu na budowę z przepisu art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego należy uznać za nieuprawnione. W opinii skarżących, w niniejszej sprawie ich interes prawny wynika z całokształtu zaistniałych okoliczności. Ponadto, skarżący nie zgadzają się również z argumentacją organu co do braku zasadności zarzutów naruszenia art. 7 oraz art. 8 k.p.a. Zachowanie organu w niniejszej sprawie miało niewątpliwie miejsce wbrew dyspozycjom wyrażonym we wskazanych przepisach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w tej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że nie zawiera ono wad, powodujących konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. W konsekwencji, skarga Strony nie jest zasadna. Jak wynika z akt sprawy, 2 października 2019 r. do Prezydenta Miasta wpłynął wniosek skarżących o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 14 marca 2019 r. w przedmiocie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wniosek o wstrzymanie jej wykonania, złożony na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Oba wnioski zostały przez Prezydenta Miasta rozstrzygnięte 4 listopada 2020 r. – w dacie tej wydana została zarówno decyzja o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z 14 marca 2019 r. (będąca przedmiotem odrębnego postępowania) oraz postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania tej decyzji (będące przedmiotem tej sprawy). Decyzja Prezydenta Miasta o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z 14 marca 2019 r., została utrzymana w mocy przez Wojewodę decyzją z 15 grudnia 2020 r. Odmowa uchylenia decyzji ostatecznej została oparta na stwierdzeniu przez organy administracji braku przesłanek wznowienia - a więc w tym konkretnym przypadku na stwierdzeniu, że skarżący nie zostali bez swojej winy pozbawieni udziału w postępowaniu dotyczącym przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz nigdy nie mieli legitymacji do występowania w tej sprawie w charakterze strony. Prawidłowość tego rozumowania została poddana kontroli sądowej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który wyrokiem z 17 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 123/21, oddalił skargę P.F. i H. F. na powyższą decyzję Wojewody z 15 grudnia 2020 r. Sąd wskazał, cyt. "co do zasady, stroną postępowania administracyjnego jest - zgodnie z art. 28 k.p.a. - każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym krąg stron w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę jest ustalany w oparciu o szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. przepis art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w dacie wydania decyzji z 14 marca 2019 r. - t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. Nikt bowiem poza inwestorem i podmiotem mającym realizować określone pozwolenie we własnym imieniu nie ma interesu prawnego w sprawie wydania przedmiotowej decyzji. Interesy pozostałych podmiotów mogą być naruszone tylko przez samo tworzenie obiektu budowlanego, a nie fakt, że roboty budowlane prowadzi inny niż pierwotnie inwestor. Wskazany przepis art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego expressis verbis dotyczy postępowania zwykłego, jednakże (...) w ocenie tutejszego sądu ma zastosowanie również do trybu wznowieniowego. (...) W konsekwencji, należało przyjąć, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę i odpowiednio – w sprawie wznowienia postępowania - krąg stron tego postępowania ustalany jest na podstawie art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego. Zatem, za prawidłowe należy uznać ustalenia poczynione przez organy obu instancji, że wobec faktu, iż skarżący nie są podmiotami, o których mowa w art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego, to nie posiadają oni interesu prawnego, a więc nie można wznowić postępowania w sprawie decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę z ich wniosku. Następstwem powyższego jest prawidłowa konstatacja Wojewody - zawarta w odpowiedzi na skargę - że nie sposób analizować innych przesłanek, w tym podnoszonej przez skarżących przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sytuacji, gdy podmiot wnoszący o wznowienie postępowania nie jest stroną tego postępowania. W konsekwencji, za chybione należy uznać zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego oraz błędną odmowę zastosowania art. 28 k.p.a., a także naruszenie art. 7 i 8 § 1 k.p.a., bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy, o czym mowa była powyżej, organy obu instancji nie dopuściły się wskazanych naruszeń i w sposób prawidłowy zastosowały art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego w odniesieniu do spornej kwestii ustalenia statusu strony w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę na inny podmiot." W powyższym wyroku przesądzona została więc kwestia braku przysługiwania skarżącym przymiotu stronu w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 14 marca 2019 r. w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę i w konsekwencji prawidłowość decyzji o odmowie uchylenia tej decyzji ostatecznej. Powyższe zaś ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania ww. decyzji ostatecznej. Podstawę prawną tego postanowienia stanowił art. 152 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Cytowany przepis nie zawiera jednoznacznych kryteriów wstrzymania wykonania decyzji, wskazując jako przesłankę jedynie "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". W orzecznictwie ugruntował się pogląd, zgodnie z którym art. 152 § 1 k.p.a. dotyczy takiego stanu rzeczy, gdy na podstawie akt sprawy organ jest wstępnie przekonany o konieczności uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji ostatecznej nie wymaga udowodnienia, że decyzja dotychczasowa będzie podlegać uchyleniu. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej powinna być jednak przekonująca i wyczerpująca, oparta na materiale dowodowym, nawiązująca do przesłanki wznowienia postępowania oraz do konkretnych okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., II OSK 2353/10, Lex nr 1138150, wyrok WSA w Krakowie z 5 września 2012 r., II SA/Kr 1259/12, LEX nr 1222372), a organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne (por. wyroki WSA w Rzeszowie z 20 marca 2008 r., II SA/Rz 760/07, Lex nr 509166, WSA w Białymstoku z 12 czerwca 2012 r., II SA/Bk 217/12, LEX nr 1170773). W orzecznictwie zwraca się uwagę, że wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. może nastąpić zarówno przed wydaniem postanowienia o wznowieniu, w fazie wszczęcia, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego (wyrok WSA w Łodzi z 5 sierpnia 2011 r., II SA/Łd 619/11, LEX nr 864347; podobnie wyrok WSA w Rzeszowie z 19 marca 2013 r., II SA/Rz 1103/12, LEX nr 1329199). W niniejszej sprawie postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji wydane zostało w tej samej dacie co decyzja o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, której treść wpływa na możliwość zastosowania w sprawie art. 152 § 1 k.p.a. Skoro bowiem wydana została decyzja o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej oparta na stwierdzeniu przez organy administracji braku przesłanek wznowienia – a więc w tym konkretnym przypadku na stwierdzeniu, że skarżący nie zostali bez swojej winy pozbawieni udziału w postępowaniu dotyczącym przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz nigdy nie mieli legitymacji do występowania w tej sprawie w charakterze strony – to brak przesłanek do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej z art. 152 § 1 k.p.a. jest oczywisty - nie zachodzą okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Przypomnieć trzeba, że kontrola sądowa dokonywana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania zaskarżonego aktu. Badając prawidłowość zaskarżonego postanowienia w okolicznościach istniejących na dzień jego wydania należało dojść do wniosku, że rozstrzygnięcie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę było prawidłowe, choć należy uściślić, że jego podstawą było nie tyle stwierdzenie, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji "nie pochodzi od strony", lecz to, że wobec wydania decyzji odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej, z powodu ustalenia, że skarżącym nie przysługiwał status strony w postępowaniu wznowieniowym – nie zachodzi przesłanka zastosowania art. 152 § 1 k.p.a., którą jest prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności należało dojść do wniosku, że w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia było ono prawidłowe, a zatem skarga w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdyż wszystkie sformułowane w niej zarzuty, dotyczące tak naruszenia prawa procesowego jak i przepisów prawa materialnego, okazały się niezasadne.