II SA/Gd 123/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 23 grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Wojewoda, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 23 grudnia 2013 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.s.g." w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. ) – dalej w skrócie jako "ustawa", stwierdził nieważność § 13 ust. 2 dla karty terenu oznaczonej symbolem X MN1 i § 13 ust. 8 uchwały nr [...] Rady Miasta G. z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic D. i W. w G., rejon ulic: C., R. i K. P. w części tekstowej i w załączniku graficznym w zakresie dotyczącym wskazanych kart. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że w analizowanym planie miejscowym teren oznaczony symbolem XR, przeznaczony pod rolnictwo, został w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. zlokalizowany w obszarze oznaczonym jako "tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" i "tereny ważniejszych usług komercyjnych z dopuszczeniem obiektów handlowych o pow. sprzedaży do 2000 m2". Oznacza to, że plan miejscowy w zakresie, w jakim jego ustalenia odbiegają od zapisów studium narusza obowiązujący porządek prawny, w szczególności art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy, co należy kwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu. W ocenie Wojewody nie zmienia tego fakt, że w zakresie struktury przestrzennej teren wskazany w omawianej karcie został oznaczony w studium jako "tereny o minimalnym udziale 40-60% powierzchni biologicznie czynnej (PBC)". Ponadto w ocenie Wojewody w karcie terenu oznaczonej symbolem X MN1 omawianej uchwały wadliwie określono stawkę procentową, na podstawie której ustala się opłatę wskazana w art. 36 ust. 4 ustawy, poprzez przyjęcie stawki "0% z wyjątkiem północnej, niezabudowanej części terenu, dla której ustala się stawkę 30%". Taki sposób stawki procentowej narusza dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy. Zidentyfikowanie terenów, dla których w ramach karty oznaczonej symbolem X MN1 zastosowanie ma stawka 30% wymaga dodatkowych zabiegów interpretacyjnych polegających na badaniu spełnienia przez dany teren przyjętego kryterium. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Miasta G. zarzuciła mu naruszenie art. 28 ustawy poprzez uznanie, że zakwestionowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu i naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego i wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi wskazała, że treść przepisu art. 9 ust. 4 ustawy nie daje żadnych podstaw do nakładania na gminy konieczności dosłownego przenoszenia zapisów studium do ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przemawia za tym odmienność tych aktów. Dodała, że badanie zgodności planu z ustaleniami studium nie może odbywać się jedynie poprzez porównanie rysunków obu aktów. Badanie zgodności planu z ustaleniami studium pomijając jego tekst jest niedopuszczalne. Dla terenów w północno-zachodniej części obszaru objętego planem, położonych na północ od planowanego przebiegu ul. R., Studium ustala m.in. wymagany minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej (PBC) dla wybranych terenów, w przedziałach: 40-60%, 60-80% i min. 80%. Wskazanie w Studium minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnych oznacza, że tylko część obszaru może być wykorzystana w planie miejscowym pod zabudowę (w tym wypadku pod zabudowę o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług komercyjnych). Wyjaśniają to szczegółowo zapisy Studium, w szczególności rozdziału XII pkt 1 oraz rozdziału XII pkt 6. Ustalenia Studium w zakresie struktury funkcjonalnej określają kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, ale na obszarach o podwyższonym udziale PBC należy uwzględniać wynikające stąd ograniczenia. Tylko wybrane części obszarów, mogą być przeznaczone w planach miejscowych pod zabudowę, tak aby spełnić wymagania w zakresie PBC. Przykładowo wymóg min. 80 % PBC oznacza, że mniej niż 20 % gruntów może być utwardzonych, a zatem tylko ok. 20-40 % obszaru może być przeznaczone pod zabudowę, z przeznaczeniem zgodnym z kierunkami zmian ustalonymi w Studium. Gmina wyjaśniła, że na obszarze, na którym w planie miejscowym wyznaczono m.in. tereny rolnicze X R, położonym między ul. J., przedłużeniem ul. R., granicą administracyjną miasta G., a lasami Skarbu Państwa, zgodnie ze Studium, wymagany jest podwyższony udział powierzchni biologicznie czynnej 40% - 60% PBC. Na wymaganą powierzchnię biologicznie czynną na tym obszarze składają się udziały PBC na poszczególnych terenach wyznaczonych w planie miejscowym: na terenach zieleni, w tym terenach rolniczych (100% PBC), na terenach zabudowy mieszkaniowej i usługowej (25 - 50% PBC) oraz na terenach dróg (0% PBC). Pozostawienie części terenów na tym obszarze, jako terenów nie przeznaczonych pod zabudowę, nie tylko nie narusza ustaleń Studium, lecz jest wymogiem wynikającym z jego ustaleń. Obszar wskazany w Studium ma powierzchnię 37,44 ha. Na obszarze tym obowiązują częściowo trzy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego: - części dzielnic D. i W. w G., rejon ulic: C., R. i K. (uchwała RM nr [...] z dnia 27 listopada 2013 r), - części dzielnicy D. w G., rejon ulicy R. (uchwała RM nr [...] z dnia 12 grudnia 2006 r.), - części dzielnic D. i C. w G., rejon ulic Ł. i W. (uchwała RM nr [...] z dnia 25 maja 2005 r.). Szczegółowa analiza ustaleń ww. planów - bilans wymaganej PBC - wykazuje, że średni udział powierzchni biologicznie czynnej ustalony na tym obszarze wynosi 59,23%. Tym samym wielkość ta mieści się w ustalonym w Studium dla tego obszaru minimalnym udziale 40% - 60% PBC. Zdaniem skarżącej Gminy pozostawienie terenu X R w przedmiotowym planie miejscowym w dotychczasowym użytkowaniu - jako terenu rolniczego - nie narusza ustaleń Studium i jest zgodne z wymogiem utrzymania podwyższonego udziału PBC na wskazanym w Studium obszarze. Bilans PBC wg ustaleń planów miejscowych, dla całego obszaru wskazanego w Studium, obejmującego m.in. teren rolniczy X R stanowi załącznik do skargi. W ocenie Gminy zarzut organu nadzoru jest niezasadny i wynika z wyrywkowej i niewłaściwej interpretacji ustaleń Studium. Badając, czy zapisy przedmiotowego planu miejscowego nie naruszają ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. należy bezwzględnie wziąć pod uwagę pełne zapisy Studium, czego organ nadzoru nie uczynił. Gmina dodała, że pozostawienie terenu X R w dotychczasowym użytkowaniu zostało ustalone w związku z uwzględnieniem przez Prezydenta Miasta wniosku właściciela nieruchomości, dla którego praca na gospodarstwie rolnym jest głównym źródłem utrzymania całej rodziny. Studium nie wyklucza wykorzystania w przyszłości terenu X R pod zabudowę (udział PBC na wskazanym obszarze wynosiłby wówczas ok. 49%). Wymagać to będzie wszakże zmiany planu miejscowego. Podkreśliła, że wskazywanie w planach miejscowych zbyt dużych, w stosunku do aktualnych potrzeb inwestycyjnych, obszarów pod zabudowę mieszkaniową może rodzić niekorzystne zjawisko rozpraszania nowej zabudowy. Rozproszenie powoduje konieczność kosztownej realizacji układów infrastruktury, które nie są w pełni obciążone i wykorzystane, lub do powstawania substandardowych obszarów zabudowy - bez urządzonych ulic dojazdowych, a nawet bez podstawowych urządzeń sieciowych infrastruktury technicznej. W omawianym przypadku, wobec woli właściciela terenu dalszego prowadzenia gospodarki rolnej oraz wobec braku narzędzi prawnych zmuszających go do realizacji zabudowy, przeznaczanie jego gruntów pod zabudowę byłoby szczególnie niezasadne. Narażałoby gminę na realizację niezbędnych dla obsługi planowanej zabudowy układów komunikacyjnych i uzbrojenia, w konflikcie z właścicielem terenu rolniczego, bez realnej możliwości wykorzystania uzbrojonych terenów pod zabudowę. Ponadto Gmina wskazała, że pobieranie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, dotyczy nieruchomości, których wartość wzrosła i nieruchomości, które mogą być przedmiotem "zbycia". Wyjaśniła, że północna część terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej X MN1 to użytek rolny, niepodzielony na działki budowlane i niezabudowany. Obszar ten był przeznaczony w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta G. (uchwała Nr [...] MRN w G. z 4 lutego 1988 r.), obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. pod cmentarz (wypis i wyrys z planu w załączeniu). Teren ten nie był przeznaczony pod zabudowę, nie posiadał także dostępu do drogi publicznej. Uchwalony plan umożliwia podział terenu na działki budowlane, realizację zabudowy i zapewnia dojazd do działek. W związku z powyższym wartość tej części terenu X MN1 wzrosła, a to uzasadnia zastosowanie stawki procentowej w wysokości 30%. Pozostała część terenu X MN1 miała w planie ogólnym przeznaczenie inwestycyjne. Część ta została w całości podzielona na działki budowlane i obsługującą je drogę wewnętrzną. Na większości wydzielonych działek zrealizowano już zabudowę, bądź wydane zostały prawomocne decyzje o pozwoleniu na budowę, Powyższe uwarunkowania, wskazujące, że nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu, przesądziły o ustaleniu w planie miejscowym dla tej części terenu stawki procentowej w wysokości 0%. W ocenie skarżącej granica pomiędzy północną niezabudowaną częścią terenu X MN1, a pozostałą częścią jest wyraźnie zauważalna i czytelna na rysunku planu - wyznacza ją granica niezabudowanej działki rolnej. Wbrew twierdzeniom Wojewody, zidentyfikowanie terenu, dla którego ustalona została 30% stawka procentowa nie wymaga żadnych "dodatkowych zabiegów interpretacyjnych". Organ nadzoru badając przedmiotowy plan miejscowy nie analizował rysunku planu w tym zakresie. Gmina dodała, że zgodnie z § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wielkość stawek procentowych może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów. Mając na uwadze ww. przepis w przedmiotowej sprawie można by mówić ewentualnie o nieistotnym naruszeniu prawa (zapisów ww. rozporządzenia), co organ nadzoru mógł wskazać zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. Jednak w przedmiotowej sprawie nie doszło ani do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego lub naruszenia zasad jego sporządzania, skutkującego nieważnością uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodał, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego każde naruszenie, a nie tylko istotne, winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości lub w części. Wojewoda przytoczył zapisy Studium, z których wynika, że pomimo wprowadzenia dla przedmiotowego terenu podwyższonego udziału powierzchni biologicznie czynnej, podstawowym kierunkiem jego zagospodarowania winno być mieszkalnictwo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Zgodnie z art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody wykazała, że podjęto je zgodnie z prawem. Kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda podjął realizując przysługujące mu ustawowe kompetencje do kontroli zgodności z prawem uchwał organów samorządu gminy wynikające z art. 85 i art. 86 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. Analizując treść uchwały Rady Miasta G. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda uznał, że w części jest ona sprzeczna z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. przyjętym uchwałą Rady Miasta G. Nr [...] z dnia 27 lutego 2008 r., albowiem tereny w Studium, przewidziane w przewadze dla realizacji funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i ważniejszych usług komercyjnych z dopuszczeniem obiektów handlowych o pow. sprzedaży do 2000 m2, przeznaczone zostały w planie pod rolnictwo. Zakwestionował ponadto określenie stawki procentowej opłaty, wskazanej w art. 36 ust. 4 ustawy, w karcie terenu oznaczonej symbolem X MN1 (§13 ust. 2 uchwały) w sposób uniemożliwiający precyzyjne określenie względem nieruchomości znajdujących się w ww. karcie terenu. W ocenie Sądu, stanowisko Wojewody zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym jest trafne. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Nie jest to akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). W toku całej procedury planistycznej projektowane rozwiązania poddawane są analizie w świetle zapisów studium. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Natomiast na końcowym etapie procedowania, w myśl art. 20 ust. 1 ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy kwestią była zatem ocena, czy wprowadzenie w § 13 ust. 8 uchwały (karta terenu nr 15) funkcji rolniczej na terenie oznaczonym na rysunku Studium kolorem brązowym oraz zielonymi szrafami, przewidzianym pod strefę miejską, o minimalnym udziale 40-60% powierzchni biologicznie czynnej (struktura przestrzenna – kierunki zmian) i przeznaczeniem terenów (struktura funkcjonalna) pod przeważającą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (M1) oraz ważniejsze usługi komercyjne z dopuszczeniem obiektów handlowych o pow. sprzedaży do 2000 m2 (U), narusza ustalenia Studium, czy też w świetle tego aktu przyjęcie takiego rozwiązania było dopuszczalne. Ponadto oceny wymagała prawidłowość zapisu o stawce procentowej opłaty wskazanej w art. 36 ust. 4 ustawy, zawartego w § 13 ust. 2 uchwały. Podkreślić należy, że na terenie oznaczonym symbolem X R plan wprowadził wymóg zachowania naturalnego ukształtowania terenu oraz zakaz zabudowy. Analiza części tekstowej Studium w powiązaniu z jego rysunkiem pozwalała uznać, że rozwiązanie przyjęte w planie naruszało zapis Studium. W planie wprowadzono bowiem zmianę przeznaczenia terenu o znacznej powierzchni (7,62 ha) z terenu zabudowy mieszkaniowo usługowej na teren rolniczy. Zmiana ta nie miała zatem charakteru nieznacznej korekty granic terenów, lecz stanowiła zasadniczą modyfikację przeznaczenia terenu. Studium określa, że w zakresie mieszkalnictwa, głównymi założeniami polityki przestrzennej miasta G. są racjonalne wykorzystanie istniejących terenów i zasobów mieszkaniowych oraz oszczędne gospodarowanie terenami mieszkaniowymi poprzez wdrażanie standardy intensywnej zabudowy jednorodzinnej i małych domów mieszkalnych. Ponadto stwierdzono, że głównym kierunkiem rozwojowym dla funkcji mieszkaniowej pozostaje obszar tzw. G.-Zachód, tj. C. i zachodnich części dzielnic: D. i W. (str. 100). Teren objęty w planie oznaczeniem X R mieści się w rejonie zachodnim dzielnicy D. W części tekstowej Studium na str. 186 stwierdzono, że w związku z faktem, iż rolnicza przestrzeń produkcyjna występująca na terenie G. nie ma znaczenia gospodarczego i jest w zaniku, przyjęto jako zasadę przekształcenia istniejących terenów rolnych na cele zabudowy mieszkaniowej lub zieleni urządzonej z terenami sportu i rekreacji. Wskazano, że zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze przewiduje się dla wszystkich gruntów rolnych na terenie miasta z wyjątkiem: - terenów ogrodów działkowych, stanowiących perspektywiczne rezerwy terenowe na cele publiczne oraz ogrodów przewidywanych do przekształceń w dalszej przyszłości, - terenów wyłączonych spod zabudowy, na których zakłada się utrzymanie rolniczego użytkowania lub perspektywiczne przekształcenie ich na tereny zieleni z udziałem terenów sportu i rekreacji (ewentualne przeznaczenie części tych terenów na cele nierolnicze zostanie rozstrzygnięte na etapie sporządzania planów miejscowych, po szczegółowym rozpoznaniu uwarunkowań). Ze Studium nie wynika, aby teren oznaczony w planie miejscowym symbolem X R znajdował się na obszarze określonym w Studium jako tereny ogrodów działkowych lub terenów wyłączonych spod zabudowy. Mapa zawarta na str. 192 Studium uwidacznia w sposób jednoznaczny, że teren oznaczony w planie miejscowym symbolem X R, położony jest na "obszarze wymagającym zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze", stanowiąc jednocześnie "obszar priorytetowy, dla którego miasto zamierza sporządzić mpzp w pierwszej kolejności" (oznaczony został kolorem brązowym z ukośnie biegnącymi szrafami). Z mapy tej wynika także, że teren ten nie stanowi terenu wyłączonego spod zabudowy (oznaczone kratowanymi szrafami). Z rysunku nr 2-1, arkusz C Studium wynika ponadto, że na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem X R, Studium nie przewiduje urządzenia terenów ogrodów działkowych. W konsekwencji powyższego przyjąć należy, że dla gruntu rolnego, który – w zakwestionowanym przez Wojewodę planie miejscowym - został oznaczony symbolem X R, Studium przewiduje bezwzględnie zmianę przeznaczenia na cele rolnicze w celu przeznaczenia go pod przeważającą zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną oraz ważniejsze usługi komercyjne z dopuszczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 2000 m2. Przeznaczenie w zaskarżonej uchwale gruntu rolnego pod rolnictwo w sytuacji, gdy został on w Studium bezwzględnie przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo-usługową po zmianie przeznaczenia na cele nierolnicze stanowi naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy. Związanie rady gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak równie wymóg nienaruszalności tych ustaleń przy uchwalaniu planu stanowi jedną z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego. Naruszenie takiej zasady skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości lub w części, w tym również w wyniku postępowania nadzorczego, prowadzonego przez Wojewodę. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 ustawy), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Studium jest aktem planistycznym, którego podstawowym celem jest określenie projektowanego zagospodarowania przestrzennego, a zatem aktem nakierowanym na zmiany w zastanej strukturze przestrzennej, i jego przepisy mogą często wchodzić w kolizję z istniejącym przeznaczeniem terenu, wiążąc jednocześnie przy zmianie aktualnego sposobu zagospodarowania lub zabudowy. Dotychczasowy stan przeznaczenia i zagospodarowania terenów może być zmieniony i inaczej określony przez wskazanie kierunków zmian w studium (zob. H.Izdebski, I.Zachariasz Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Lex). Wobec tego, jeżeli aktualny stan zagospodarowania jest inny, niż to ustalono w Studium, to zgodnie z kierunkiem rozwoju w nim określonym, planowanie przestrzenne winno zmierzać do osiągnięcia takiego celu, który będzie zgodny z kierunkiem zmian. Zasadny wobec tego jest wniosek, że dokonana w tym zakresie zmiana przeznaczenia gruntów w planie w stosunku do obowiązującego Studium ma charakter istotny, albowiem przyjmuje przeznaczenie terenu w planie miejscowym odmienne od przyjętego w Studium, w zasadzie wykluczając na terenie X R, realizację kierunku zmian ustalonych w Studium, co stoi w sprzeczności z normą art. 9 ust. 4 ustawy. Na terenie rolniczym wprowadził bowiem plan zakaz zabudowy, co wyklucza realizację kierunku zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Dodać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 ustawy. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. Skoro w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 ustawy, zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Naruszenie zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium nie może być traktowane jako naruszenie mniejszej wagi. Naruszenie to, stosownie do art. 28 ustawy, skutkuje nieważnością planu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2485/12, Lex nr 1358507). Przypadkiem naruszenia ustaleń studium jest sytuacja, w której plan miejscowy nie przewiduje sposobu zagospodarowania przyjętego w studium, wykluczając w konsekwencji na danym terenie rodzaj zagospodarowania wprost ustalony w studium (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 595/11, Lex nr 1152565). Główną wytyczną, która określa ustalenia przeznaczenia terenu objętego granicami projektu planu jest studium. Każde planowane przedsięwzięcie, wykraczające poza jego merytoryczne założenia powinno być poprzedzone nowelizacją uchwały w sprawie studium. Przyjęcie ustaleń niezgodnych z treścią studium powinno być uznane za działania naruszające zasady sporządzania planu miejscowego i powodować jego nieważność w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 666/11, LEX nr 1083676). Nie kwestionując zatem kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, podzielając jednocześnie przytoczone wyżej poglądy orzecznictwa, należało dojść do wniosku, że wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i nie naruszać uwarunkowań zakreślonych w obowiązującym studium. Zdaniem Sądu, dla prawidłowości powyższej oceny zakwestionowanego przez Wojewodę zapisu planu miejscowego, nie miały znaczenia argumenty skarżącej Gminy dotyczące wprowadzonego w Studium wymogu zachowania udziału minimum 40-60% powierzchni biologicznie czynnej. Wbrew twierdzeniom Gminy wprowadzenie powyższego wymogu nie oznacza, że tylko część obszaru może być wykorzystana w planie miejscowym pod zabudowę. Wiążący charakter Studium oraz jednoznaczna i stosunkowo precyzyjna treść jego ustaleń wymaga, aby cały obszar oznaczony w Studium symbolem M1,U, uzyskał w planie miejscowym przeznaczenie pod zabudowę zgodną z ustaleniami Studium. Zdaniem Sądu zachowanie wymogu udziału minimum powierzchni biologicznie czynnej należy odnosić do bilansu całego terenu objętego zabudową w odniesieniu do wszystkich działek budowlanych powstających na tym terenie. Nie można natomiast podzielić stanowiska Gminy, że wymagany udział tej powierzchni należało uzyskać poprzez wyłączenie w planie spod zabudowy określonej części terenu przewidzianego w Studium pod zabudowę. Stanowi to oczywistą sprzeczność postanowień planu z ustaleniami Studium. Interpretacja ustaleń Studium przedstawiona przez Gminę prowadzi do obejścia jego zapisów, które wprowadzają na rozpatrywanym terenie zabudowę mieszkaniowo-usługową. W tym miejscu należy dodać, że przesądzającym argumentem dla wprowadzenia funkcji rolniczej na rozpatrywanym terenie nie mogło być stanowisko właściciela gospodarstwa rolnego funkcjonującego na tym terenie. Rada gminy uchwalając plan miejscowy jest uprawniona w ramach przysługującego jej władztwa publicznego do określenia przeznaczenia terenów stanowiących własność prywatną. Uwzględnienie stanowiska właściciela gospodarstwa rolnego i pozostawienie rozpatrywanego terenu w dotychczasowym użytkowaniu byłoby możliwe po zmianie Studium i ponownym przeprowadzeniu procedury planistycznej dla tego terenu. Sąd podzielił również stanowisko Wojewody odnośnie brzmienia § 13 ust. 2 zaskarżonej uchwały dla terenu oznaczonego symbolem X MN1.Stawka zerowa renty planistycznej jest możliwa w sytuacji, gdy przy tworzeniu planu bezspornie można ustalić, że w stosunku do pewnych nieruchomości nie mogą zaistnieć przesłanki do wymiaru renty planistycznej z art. 36 ust. 4 ustawy. Wymaga to jednak przeprowadzenia szczegółowej analizy nieruchomości objętych planem i odzwierciedlenia wyników tej analizy w materiałach planistycznych, a także dokładnego określenia w ustaleniach planu terenów, w stosunku do których stawka zerowa została uchwalona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 424/10, Lex nr 673872). W przedmiotowej sprawie, uchwała w odniesieniu do terenu X MN1 w § 13 ust. 2, nie określa w sposób precyzyjny, do jakich terenów zastosowanie będzie miała stawka procentowa opłaty planistycznej zerowa, a do jakich stawka 30%. Plan miejscowy, jako przepis prawa miejscowego, zawarte w nim zagadnienia powinien regulować w sposób jednoznaczny, nie nasuwający wątpliwości interpretacyjnych, a jego ustaleń nie można domniemywać. Ustalenie, zgodnie z którym stawkę procentową opłaty ustalono na "0% z wyjątkiem północnej, niezabudowanej części terenu, dla której ustala się stawkę 30%" nie spełnia opisanych wyżej wymogów. Doprecyzowanie sposobu ustalenia terenu, dla którego ustalono stawkę zerową, nastąpiło dopiero w rozpoznawanej skardze Gminy, co potwierdza jedynie, że bez tego rodzaju uściślenia (wskazanie na teren niezabudowanej działki rolnej z odwołaniem się do części graficznej planu), proste wskazanie tego terenu na podstawie tekstu planu nie jest możliwe bez dokonywania interpretacji jego zapisów. Z tych względów słusznie Wojewoda zakwestionował powyższy zapis planu. W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 91 u.s.g. Wojewoda miał podstawy by stwierdzić nieważność uchwały z 23 grudnia 2013 r. w części objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z uwagi na jej sprzeczności z prawem. Każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkuje bowiem stwierdzeniem nieważności uchwały. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.