II SA/Gd 125/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P., B. P., A. P. i Ł. P. na uchwałę Rady Gminy z dnia 10 lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę. A. P., B. P., A. P. i Ł. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 10 lutego 2017 r., nr XXV.331.2017, w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XXXVI.437.2014 Rady Gminy z dnia 28 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Rowy Gmina. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie wskazując, że zaskarżona uchwała nie ogranicza interesu prawnego skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935; dalej: ustawa nowelizująca). Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.; dalej: u.s.g.) – w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. W konsekwencji, do aktów i czynność organów administracji publicznej dokonanych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, w tym do zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały Rady Gminy, zastosowanie mają przepis art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. – w dotychczasowym brzmieniu. Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę rady gminy w tym trybie może zatem wnieść wyłącznie ta osoba, której interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 186). W ocenie Sądu, zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących w rozumieniu powołanego art. 101 ust. 1 u.s.g. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono bowiem, z czym Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy (zob. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn.. akt II OSK 13/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchwała taka wydawana jest na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego, określając jedynie terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Dopiero plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, w przyszłości może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Nadto rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter, w następstwie czego nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy, co do zasady, wyklucza możliwość naruszenia jej zapisami czyjegokolwiek interesu prawnego bądź uprawnienia (zob. wyrok NSA z 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 7/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie formułuje ona natomiast wskazań, z jakimi przepisami plan ma być zgodny, ani też nie zawiera propozycji, co do przeznaczenia konkretnego terenu, a tym samym nie reguluje ona nie tylko wprost, ale nawet pośrednio indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącego oraz jego sytuacji materialnoprawnej. Stąd też przyjmuje się, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia (zmiany) planu miejscowego nie narusza aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnień skarżącego (zob. postanowienia NSA z dnia: 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1888/14; 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 720/16; 22 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1359/17 i 27 października 2017 r., sygn. akt 2502/17 a także wyroki NSA z dnia: 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 7/15 oraz 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3067/14 – wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak wykazania interesu prawnego po stronie skarżących skutkuje odrzuceniem skargi, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, gdy interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, nie zostały naruszone, stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji