II SA/Gd 127/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 14 września 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miejskiej Jastarni z dnia 26 sierpnia 2021 r., nr XXXIII/344/2021 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej Jastarni z dnia 26 sierpnia 2021 r., nr XXXIII/344/2021, w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Jurata w gminie Jastarnia, domagając się stwierdzenia jej nieważności i zarzucając naruszenie: - art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. podstawowych zasad działalności planistycznej, poprzez uchwalenie uchwały w stosunku do części obszaru objętego planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości J., uchwalonym uchwałą Rady Miasta Jastarnia z dnia 24 czerwca 2013 r., nr XXXXVII/276/2013, co doprowadziło do zaburzenia ładu przestrzennego, wzajemnych powiązań i współzależności przestrzennych/urbanistycznych pomiędzy nieruchomościami objętymi ustaleniami zaskarżonej uchwały a nieruchomościami objętymi planem miejscowym z 2013 r. a w zaskarżonej uchwale pominiętych; - art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przekroczenie granic przysługującego Gminie Jastarnia władztwa planistycznego, poprzez dowolne, nieznajdujące uzasadnienia na gruncie tej ustawy, określenie granic terytorialnych zaskarżonej uchwały, z pominięciem szeregu nieruchomości objętych planem miejscowym z 2013 r., co nie tylko narusza dyrektywę dbałości o ład przestrzenny ale prowadzi także do nieuzasadnionego względami ustawowymi zróżnicowania sytuacji prawnej poszczególnych nieruchomości, w zakresie możliwości ich zagospodarowania (różnice pomiędzy nieruchomościami objętymi zaskarżoną uchwałą a tymi, które zostały w nich pominięte, pomimo że były objęte ustaleniami planu miejscowego z 2013 r.); - art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez naruszenie konstytucyjnych zasad ochrony własności i proporcjonalności oraz nadużycie władztwa planistycznego poprzez niczym nieuzasadnione ograniczenie prawa skarżącego, jak i właścicieli innych nieruchomości, pominiętych w zaskarżonej uchwale, do zabudowy własnej nieruchomości, w szczególności, na zasadach i zgodnie z warunkami przewidzianymi dla nieruchomości objętych skarżoną uchwałą; - art. 32 Konstytucji RP, poprzez niewyważenie wszystkich interesów, jakie występowały przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały a nadto poprzez bezzasadne zróżnicowanie sytuacji prawnej poszczególnych nieruchomości, objętych zaskarżoną uchwałą oraz nią nieobjętych, pomimo że były one objęte planem miejscowym z 2013 r., tj. naruszenie konstytucyjnej zasady równości. Zdaniem skarżącego, przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązania naruszają powołane przepisy a przy tym jego interes prawny. Skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem działek nr: [...]-[...] położonych przy ul. M. w J. Działki te położone są na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Jurata, w gminie Jastarnia, zatwierdzonego uchwałą Rada Miasta Jastarni z dnia 24 czerwca 2013 r., nr XXXVII/276/2013. Nieruchomości skarżącego, zgodnie z tym planem, znajdują się w obszarze oznaczonym symbolem 005.MNU, dla którego ustalono: maksymalna wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej – 20% a wysokość zabudowy – do 7,5 m (do 2 kondygnacji nadziemnych). Plan ten został zmieniony zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej Jastarni z dnia 26 sierpnia 2021 r., która nie objęła swoimi ustaleniami nieruchomości skarżącego, jak i pewnej liczby działek sąsiadujących z tymi nieruchomościami od strony zachodniej, również objętych ustaleniami planu zmienionego. Jednakże, zaskarżony plan objął swoim zakresem m.in. działki położone w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego od strony wschodniej (tj. działki nr: [..]-[...]) i wprowadził dla nich uprzywilejowane zasady zagospodarowania w stosunku do dotyczących tego terenu ustaleń planu zmienionego. W zaskarżonym planie dla nieruchomości sąsiedniej zwiększono w stosunku do ustaleń planu zmienionego: maksymalną wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej z 20 % do 25% oraz zwiększono maksymalną wysokość budynków z 7,5 m (do dwóch kondygnacji naziemnych) do 10,5 m a budowli, nie będących budynkami do 12 m (§ 12 pkt 8 i 9 zaskarżonego planu). Powyższe, w ocenie skarżącego, świadczy o tym, że na nieruchomości sąsiedniej dopuszczona została zaskarżonym planem zabudowa znacznie bardziej intensywna w stosunku do zabudowy dopuszczonej planem zmienionym, co w istotny sposób oddziałuje na możliwość zabudowy nieruchomości skarżącego a także jego interes prawny i sytuację prawną. Wyższa i intensywniejsza zabudowa nieruchomości sąsiedniej wprowadzać będzie bowiem dodatkowe ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości skarżącego. Nieruchomości skarżącego i nieruchomości znajdujące się na terenie działek nr: [..]-[...] znajdują się w swoim obszarze odziaływania. Skarżący będzie musiał zatem dostosować się do zabudowy na działkach sąsiednich, choćby w kontekście konieczności zachowania określonych wymogów w zakresie: zacieniania, nasłonecznienia itp. Skarżący podkreślił przy tym, że ustalenia zaskarżonego planu naruszają jego interes prawny również poprzez sam fakt pominięcia jego nieruchomości w tym planie. Dysproporcje w zakresie dopuszczalnych parametrów zabudowy powstałe w wyniku uchwalenia zaskarżonego planu i pominięcia jego zakresem nieruchomości skarżącego są zaś wyraźne a jednocześnie krzywdzące i dyskryminujące dla skarżącego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Jastarni wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem Rady, zaskarżona uchwała w żaden sposób nie narusza bowiem interesów prawnych skarżącego albowiem nie dotyczy ona nieruchomości skarżącego i nie wpływa na sferę jego prawa własności. Nadto, zaskarżona uchwała stanowi konsekwencję podjętej przez Radę uchwały intencyjnej z dnia 27 kwietnia 2017 r., która to właśnie powinna być przedmiotem niniejszej skargi. Uchwała ta określiła bowiem teren objęty zmianą planu, a została podjęta w wyniku czynności mieszkańców gminy oraz inwestorów, którzy mają zamiar przeprowadzić określone inwestycje na tym obszarze. Rada podkreśliła przy tym, że organowi gminy przysługuje całkowita dowolność w zakresie ustalania obszaru i zakresu jej działania. Na etapie podejmowania uchwały intencyjnej skarżący nie zgłosił zaś żadnego wniosku dotyczącego zakresu przedmiotowego podejmowanej uchwały, w przeciwieństwie do jego sąsiadów, którzy wykazali aktywną obronę swoich interesów prawnych. Skarżący nie zaskarżył również tej uchwały. W piśmie procesowym z dnia 25 marca 2022 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi, podkreślając przy tym, że w odpowiedzi na skargę Rada nie odniosła się do merytorycznych zarzutów skargi a stanowisko Rady, wskazujące na wniesienie przez skarżącego skargi na niewłaściwą uchwałę nie posiada uzasadnionych podstaw prawnych. Wniesienie bowiem skargi na uchwałą intencyjną jest niedopuszczalne. Również to, że skarżący nie podejmował żadnych działań na etapie procedury planistycznej poprzedzającej uchwalenie zaskarżonego planu nie ma znaczenia dla zasadności wniesionej w niniejszej sprawie skargi. Przy tym, skarżący wskazał, że Rada nie może usprawiedliwiać swoich zaniechań lub naruszeń obowiązujących przepisów planistycznych w procesie uchwalenia planu miejscowego jedynie treścią i zakresem uchwały intencyjnej. Nadto, skarżący powtórzył, że źródłem jego interesu prawnego są powołane w skardze postanowienia zaskarżonego planu, które w istotny sposób zmieniają dopuszczalne dotychczas parametry zabudowy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomościami skarżącego, umożliwiając intensywniejszą ich zabudowę i wpływając w ten sposób na korzystanie z nieruchomości skarżącego. Przy piśmie procesowym z dnia 13 lipca 2022 r. Rada przedłożyła do akt opinię urbanistyczną z dnia 12 lipca 2022 r., sporządzoną przez autora planu dr hab. inż. arch. D.Z. W piśmie procesowym z dnia 9 sierpnia 2022 r. skarżący wskazał, że argumentacja przedstawiona w opinii, która nadto sporządzona została przez architekta a nie przez organ, w żaden sposób nie odnosi się do zasadniczej kwestii będących podstawą niniejszej sprawy. Skarżący podkreślił, że pominięcie w zaskarżonym planie nieruchomości stanowiących jego własność prowadzi do zaburzenia ładu przestrzennego, wzajemnych powiązań i współzależności przestrzennych, i urbanistycznych pomiędzy nieruchomościami objętymi ustaleniami zaskarżonej uchwały a nieruchomościami objętymi planem z 2013 r. a w zaskarżonej uchwale pominiętych. Wprowadzona zaś zaskarżoną uchwałą możliwość bardziej intensywnej zabudowy dla "sąsiadów" ma kolosalne znaczenie dla sytuacji prawnej i interesu prawnego skarżącego. Zdaniem skarżącego, zwiększenie w zaskarżonym planie powierzchni zabudowy do 25% może w rzeczywistości oznaczać, że powierzchnia zabudowy wyniesie nawet 30%. Skoro zaś tyle nowych kategorii nie jest obecnie wliczanych do powierzchni zabudowy to % powierzchni zabudowy powinien zostać w stosunku do poprzednich zapisów planu zmniejszony. Skarżący wskazał także, że z udzielonych w opinii informacji nie uzyskał odpowiedzi dlaczego w zaskarżonym planie podwyższono dopuszczalną wysokość zabudowy i dlaczego sytuacja skarżącego w tym zakresie ma być tak odmienna od sytuacji prawnej właścicieli działek objętych zaskarżonym planem. Nadto, skarżący zauważył, że zgodnie z powołanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dopuszcza się sytuowanie budynków w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy jedynie w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 tego przepisu. Przepis ten, jak i rozważania opinii, nie odnoszą się zaś do budynków opisanych w § 12 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia. Skarżący podkreślił również, że plan miejscowy nie jest aktem mającym legalizować istniejący stan rzeczy. Argument zatem, że budynek stoi bliżej granicy działki budowlanej niż zezwalają na to przepisy nie może mieć znaczenia przy uchwalania planu. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przeprowadzona, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 239 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności uchwały Rady Miejskiej Jastarni z dnia 26 sierpnia 2021 r., nr XXXIII/344/2021, w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Jurata w gminie Jastarnia - nie wykazała podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Przede wszystkim Sąd stwierdził, że skarga M. K. na uchwałę Rady Miejskiej Jastarni z dnia 26 sierpnia 2021 r., nr XXXIII/344/2021, spełnia warunki formalne, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie przez Sąd. Zgodnie ze stanowiącym podstawę prawną wniesionej skargi przepisem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) – zwanej dalej u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Jak wskazuje się w orzecznictwie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Z kolei, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że ustalenia zaskarżonego w niniejszej sprawie planu, w zakresie ustaleń co do terenu oznaczonego w tym planie symbolem 55MN,U, naruszają interes prawny skarżącego w powyższym znaczeniu. Skarżący jest bowiem właścicielem działek nr: [...]-...] położonych przy ul. M. w J. Choć działki te nie są objęte ustaleniami zaskarżonego planu to graniczą bezpośrednio z terenem objętym ustaleniami tego planu. Bezpośrednio przy granicy działek skarżącego nr: [...]-[..] znajdują się działki nr: [..]-[..], które zgodnie z zaskarżonym planem zlokalizowane zostały na terenie oznaczonym symbolem 55MN,U, tj. teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej, na którym dopuszczono m.in. realizację budynków przy granicach działek budowlanych lub w odległości 1,50 m od granicy działek budowlanych. Niewątpliwie zaś w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503) - zwanej dalej u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosownie przy tym do treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Dlatego też, wskazuje się, że ustalenia planu dotyczące sposobu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości sąsiednich mogą także naruszać interes prawny właściciela nieruchomości, jeżeli będą miały wpływ na wykonywanie przez niego jego prawa własności (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r., II OSK 1423/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma prawo kwestionować postanowienia planu miejscowego, jeżeli planowana zabudowa będzie związana z uciążliwościami dla jego nieruchomości. Chodzi przede wszystkim o to, czy przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu powoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 743/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (zob. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1402/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, dopuszczenie zaś na terenie oznaczonym w zaskarżonym planie symbolem 55MN,U, bezpośrednio sąsiadującym z terenem działek skarżącego, możliwości realizacji budynków przy granicach działek budowlanych lub w odległości 1,50 m od granicy działek budowlanych, ma wpływ na uprawnienia skarżącego, jako właściciela nieruchomości sąsiednich. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujące na terenie nieruchomości skarżącego (tj. uchwały Rady Miasta Jastarni z dnia 24 czerwca 2013 r., nr XXXVII/276/2013, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Jurata w gminie Jastarnia) nie przewidują takiej możliwości. Na działce budowlanej, zlokalizowanej na terenie 55MN,U znajduje się budynek mieszkalno – usługowy, zlokalizowany bezpośrednio przy granicy działki budowlanej. Skarżący, uwzględniając stosowne przepisy prawa, będzie musiał dostosować zabudowę swojej działki do zagwarantowanej w zaskarżonym planie możliwości zabudowy działek sąsiednich przy granicy. Dlatego też, powyższe postanowienia zaskarżonego planu, zdaniem Sądu, w sposób niewątpliwy kształtują sposób wykonywania przez skarżącego przysługującego jemu prawa własności nieruchomości, ograniczając to prawo w sposób oczywisty. Z uwagi na powyższe, skarżący posiada legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w części dotyczącej bezpośrednio sąsiadującego z terenem jego nieruchomości terenu oznaczonego w zaskarżonym planie symbolem 55MN,U. Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W orzecznictwie utrwalony jest przy tym pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się zatem należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Co więcej, art. 28 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powyższe oznacza, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części. Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości planu znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 10, teza 4 do art. 28). Druga z przesłanek, formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Kontrolując, w tak zakreślonych granicach, zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę Rady Miejskiej w Jastarni z dnia 26 sierpnia 2021 r. w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 55MN,U, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna. Przede wszystkim, w ocenie Sądu, procedura planistyczna poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Prawidłowości procedowania planu nie podważono przy tym w skardze. Jednocześnie, bez wpływu na wyniki powyższej oceny, pozostaje niezaskarżenie przez skarżącego uchwały Rady Miejskiej Jastarni z dnia 27 kwietnia 2017 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w konsekwencji której doszło do uchwalenia zaskarżonego w niniejszej sprawie planu. Podkreślić przy tym trzeba, że uchwała z dnia 27 kwietnia 2017 r. wydana została na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6. Akt wydawany na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. stanowi uchwałę intencyjną, wszczynającą procedurę zmierzającą do uchwalenia nowego planu miejscowego bądź zmiany istniejącego planu miejscowego. Ze swojej istoty akt ten nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Jak słusznie zauważył przy tym skarżący, uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (zmiany planu miejscowego) nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy (zob. postanowienie NSA z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt II OSK 1914/21,https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie rzecz ma się również w odniesieniu do osób posiadających prawa do nieruchomości pozostających poza zakresem regulacji planu. Sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtuje m.p.z.p. Inne akty planistyczne gminy mają charakter aktów prawa wewnętrznego, które wiążąc tylko organ gminy nie wywołują skutków na zewnątrz. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu (zmianie) planu miejscowego, określając terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Dopiero plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, w przyszłości może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Ponadto, rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma zatem jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter. Z tego względu nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 7/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując zaś kontroli zachowania przez Radę zasad uchwalania planu, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji, przysługujące gminie "władztwo planistyczne" jest ograniczone przepisami prawa oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina, kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach, oczywiście przy zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wynika to wprost z treści art. 1 u.p.z.p. Tym samym, prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych (art. 21 ust. 1 Konstytucji) i ponadustawowych (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności), nie ma jednak – co podkreśla jednolicie orzecznictwo w obszarze planowania przestrzennego - charakteru bezwzględnego, absolutnego i nieograniczonego. Prawo własności może być poddane w określonych sytuacjach ograniczeniom. Zgodnie z Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazu ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Zgodnie z treścią art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak, to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne (tak np. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego nie znajdują usprawiedliwionych podstaw te zarzuty skargi, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 u.p.z.p., władztwem planistycznym nie oznacza oczywiście, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Gmina – w ramach koncepcji władztwa planistycznego - może zatem ingerować w wykonywanie prawa własności, taka ingerencja musi jednak uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Nie w każdym więc przypadku ingerencja w prawo własności, postrzegana przez właścicieli nieruchomości jako niekorzystna, musi wiązać się z przekroczeniem przez gminę granic władztwa planistycznego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności zapisami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Istotne jest przy tym to, by gmina - wprowadzając te ograniczenia– nie dopuściła się nadużycia swoich uprawnień do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, nie zachowała proporcji między interesem właściciela nieruchomości a interesem publicznym. Prawnie wadliwymi będą zatem te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, jak i te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, skutkujących wprowadzeniem ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych. Przede wszystkim zaś, w ocenie Sądu, Rada Miejska Jastarni, ustalając dla terenu działek bezpośrednio sąsiadujących (teren oznaczony w zaskarżonym planie symbolem 55MN,U) z terenem działek skarżącego zaskarżony plan, nie uwzględniając działek skarżącego – nie dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego. Jak już bowiem wyżej wskazano, rada gminy nie ma bowiem obowiązku uchwalania planu dla całego obszaru gminy, czy też zmiany obowiązującego planu w stosunku do całego obszaru objętego zmienianym planem (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 495/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rada gminy realizuje swe władztwo planistyczne podejmując uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma podstaw do twierdzenia, że musi to być plan dla terytorium całej gminy; rada może uchwalać plany dla wydzielonych części obszaru swojej gminy. Plan jest aktem prawa miejscowego i jak każda regulacja może być całościowo zastępowana przez nowy akt tego samego rzędu czyli nowy plan. Równie dozwolone (z prawnego punktu widzenia) jest dokonanie częściowej tylko nowelizacji planu (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl) Z treści przepisów u.p.z.p. oraz u.s.g. nie sposób wyprowadzić prawa do żądania, przez mieszkańca gminy bądź właściciela nieruchomości położonych na terenie gminy, podjęcia działań zmierzających do przeprowadzenia procedury sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest również stosownych ku temu instrumentów prawnych. W konsekwencji, należy odmówić takiego uprawnienia w sytuacji, gdy co prawda gmina przystępuje do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak jego zakres terytorialny nie obejmuje całego obszaru gminy, w tym nieruchomości osoby zainteresowanej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 754/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe, nie można zatem wiązać wadliwości uchwały z tym, że nie obejmuje ona całego obszaru gminy, bądź w przypadku uchwalenia planu częściowego z zasadnością i celowością wyłączenia spod jego zapisów niektórych terenów. Tym samym, za nieuzasadnione uznać należy twierdzenie, że nadużycie władztwa planistycznego może nastąpić przez nieobjęcie określonego obszaru pracami planistycznymi. Brak jest podstaw prawnych do oceny powodów, dla których gmina uznała, że plan obejmować będzie tylko określony obszar gminy (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 358/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, w ocenie Sądu, wprowadzone przez Radę Miejską Jastarni w zaskarżonym planie dla terenu oznaczonego symbolem 55MN,U ustalenia w zakresie kształtowania i zagospodarowania tego terenu nie zostały uchwalone z nadużyciem władztwa planistycznego, bowiem ich określenie zostało w sposób racjonalny wyjaśnione. Zgodnie z zaskarżonym planem dla terenu oznaczonego symbolem 55MN,U ustalono maksymalną wysokość budynków do 10,5 m a maksymalną wysokość budowli, nie będących budynkami, do 12 m. Zgodnie zaś z uprzednio obowiązującym dla tego terenu planem wysokość zabudowy ustalona była do 7,5 m (do 2 kondygnacji nadziemnych). Jak wyjaśnił przy tym projektant planu w opinii urbanistycznej z dnia 12 lipca 2022 r. w wyniku analizy krajobrazowej, konsultacji projektu planu z Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Gdańsku i Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Gdańsku ustalono, że nie zostanie zaburzony ład przestrzenny, nie zostanie zdeformowana sylweta od strony Zatoki Puckiej, ani nie ulegnie zaburzeniu kompozycja urbanistyczna miejscowości Jurata, jeśli zostanie podniesiona wysokość budynków w planie dla terenu 55MN,U do 10,5 m w stosunku do ustaleń planu z 2013 r., gdzie ustalono wysokość budynków na 7,5 m. Jednocześnie, jak wskazał, w zaskarżonym planie wprowadzono maksymalną wysokość budowli nie będących budynkami do 12 m, albowiem plan z 2013 r. nie ustalał tej wysokości a zatem istniało zagrożenie, że na podstawie planu z 2013 r. mogłyby powstać na dachach budynków: wiaty, pergole, maszty itp. o nieograniczonej wysokości. Aby obiekty te nie mogły zagrażać ładowi przestrzennemu zostały w zaskarżonym planie doprecyzowane. Nadto, zgodnie z zaskarżonym planem dla terenu oznaczonego symbolem 55MN,U ustalono maksymalny procent powierzchni zabudowy na działce budowlanej jako nie większy niż 25%. Zgodnie zaś z uprzednio obowiązującym dla tego terenu planem maksymalna wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej ustalona była jako 20%. Jak wyjaśnił przy tym projektant planu w opinii urbanistycznej z dnia 12 lipca 2022 r. w toku sporządzania planu z 2013 r. obowiązywało inne pojęcie powierzchni zabudowy niż w toku sporządzania zaskarżonego planu. Dla zaskarżonego planu miało zastosowanie rozszerzone pojęcie powierzchni zabudowy, które wynika m.in. z nowelizacji art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, a zgodnie z którym do powierzchni zabudowy nie wlicza się jedynie budynków oraz wiat ale również przydomowych ganków, oranżerii (ogrodów zimowych), przydomowych tarasów naziemnych, wolno stojących altany. W celu zastosowania ładu przestrzennego i zachowania równości traktowania wszystkich inwestorów zwiększono w zaskarżonym planie dla terenu 55MN,U powierzchnię zabudowy do 25% w stosunku do ustaleń planu z 2013 r., gdzie ustalono ją na poziomie 20%. Zgodnie z zaskarżonym planem dla terenu oznaczonego symbolem 55MN,U dopuszczono realizację budynków przy granicach działek budowlanych lub w odległości 1,50 m od granicy działek budowlanych, której to możliwości nie przewidywał uprzednio obowiązujący na tym terenie plan. Jak wyjaśnił przy tym projektant planu w opinii urbanistycznej z dnia 12 lipca 2022 r. realizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy granicy działki budowlanej lub w odległości 1,50 m od granicy działki budowlanej jest dozwolona na podstawie § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktur z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, dla innych budynków delegację do możliwości ustalenia lokalizacji budynków bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości 1,5 m od granicy daje § 12 ust. 2 tego rozporządzenia, zgodnie z którym sytuowanie budynków w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Na działce budowlanej, zlokalizowanej na terenie 55MN,U znajduje się istniejący budynek mieszkalno–usługowy, zlokalizowany bezpośrednio przy granicy działki budowlanej. Zatem wprowadzenie powyższego ustalenia w planie wynikało z istniejących uwarunkowań i delegacji obowiązujących przepisów. Na podstawie § 12 ust. 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia można by było zrealizować bezpośrednio przy granicy działki budowlanej w odległości 1,5 m od tej granicy budynek mieszkalny jednorodzinny ale nie można by było zrealizować budynku usługowego, co, zdaniem sporządzającego opinię, jest sprzeczne z logiką urbanistyczną. Dlatego też w planie dopuszczono lokalizację wszystkich budynków bezpośrednio przy granicy działki budowlanej w odległości 1,5 m od tej granicy, dopuszczonych ustaleniami planu. W ocenie Sądu, przedstawione przez organ uzasadnienie zawarte w opinii urbanistycznej z dnia 12 lipca 2022 r. w powyższym zakresie jest w pełni wystarczające do przyjęcia, że ustalenia te nie zostały określone w sposób dowolny i nieuzasadniony. Opinia ta została bowiem sporządzona przez głównego projektanta zaskarżonego planu i choć nie stanowi dokumentacji planistycznej w ścisłym tego słowa znaczeniu, albowiem została sporządzona już po uchwaleniu zaskarżonego planu, to niewątpliwie przedstawia rozumowanie i uzasadnienie takiego rozumowania osób sporządzających plan miejscowy, a więc odzwierciedla zasady, jakimi kierowały się te osoby, a co za tym idzie organ, przy sporządzaniu zaskarżonego planu. Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze, Sąd uznał, że Rada Miejska Jastarni nie dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego, bowiem nie wprowadziła dla terenu 55MN,U zasad zagospodarowania w sposób nieuzasadniony, ani naruszający w sposób niezgodny z prawem interes prawny skarżącego. Interes skarżącego nie mógł być postrzegany z pierwszeństwem nad interesem nie tyle gminy, jako autora planu miejscowego, lecz interesu wspólnoty terytorialnej wszystkich mieszkańców gminy. Skarżący, w żadnym miejscu skargi nie wskazał na realne nadużycie kompetencji planistycznych przez gminę, przejawiających się w zarzucanym nieracjonalnym i nielogicznym działaniu organu. Nie bez znaczenia jest argument, że sposób zagospodarowania poszczególnych nieruchomości w danym obszarze musi być spójny i konsekwentny, skoro zasadniczym założeniem planu jest zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważony rozwój terenu (art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Tym samym, oceniane przez Sąd działania gminy mieszczą się w granicach swobody planistycznej, a gmina – uchwalając zaskarżony plan – dokonała ważenia kolidujących ze sobą interesów, nie przekraczając przy tym reguł tego ważenia. Reasumując, Sąd uznał, że zakres ingerencji Rady Miejskiej w prawo własności skarżącego nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Mając na uwadze granice naruszonego interesu skarżącego, uprawniające ją do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, Sąd stwierdził, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa. Jednocześnie, Sąd nie dostrzegł z urzędu również takich naruszeń prawa, które skutkowałyby nieważnością zaskarżonej uchwały. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.