II SA/Gd 155/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. van E. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 10 grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do opracowania zmiany uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej M. van E. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. M. E. wniosła w dniu 15 lutego 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 10 grudnia 2015 r., nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. dla terenu zlokalizowanego na zakończeniu ul. N. w granicach określonych na załączniku graficznym do uchwały, w części dotyczącej granic obszaru objętego zmianą planu. Skarżąca stwierdziła, że zaskarżona uchwała, wyłączając z granic obszaru objętego przystąpieniem do sporządzenia zmiany planu nieruchomość, której właścicielem jest skarżąca, narusza interes prawny skarżącej, uniemożliwiając jej pełną realizację prawa własności, w tym zabudowę działki nr [...]. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 21, art. 64 i art. 32 Konstytucji RP, art. 140 k.c. i art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. ) – dalej w skrócie jako "u.p.z.p." poprzez pominięcie interesu właścicieli sąsiednich działek, w tym skarżącej, 2. art. 14 ust. 1, art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędną identyfikację obszaru wymagającego uregulowania i działanie wbrew postanowieniom Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., wyrażające się w nieuwzględnieniu działki nr [...], obręb [..], w Ł. jako terenu wymagającego zmiany przeznaczenia, 3. art. 14 ust. 3 w związku z art. 27 u.p.z.p. poprzez zaniechanie uchwalenia planu miejscowego dla całego obrębu, obszaru wyznaczonego w Studium, w tym działki nr [...], 4. art. 14 ust. 5 u.p.z.p. poprzez przyjęcie zaskarżonej uchwały z pominięciem procedury w tym przepisie przewidzianej, 5. art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. poprzez niezachowanie optymalnych walorów architektoniczno-budowlanych, docelowo prowadząc do ustalenia rażąco odmiennych parametrów zabudowy, naruszając harmonijną całość zabudowy terenu. Skarżąca domaga się w skardze stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Twierdzi, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, nieuwzględniając w granicach obszaru objętego przystąpieniem do sporządzenia zmiany planu jej działki nr [..], bezpośrednio graniczącej z nieruchomościami objętymi przystąpieniem do zmiany planu. Aby zapewnić skarżącej ochronę jej interesu prawnego zaskarżona uchwała, w zakresie dotyczącym obszaru objętego przystąpieniem do sporządzenia zmiany planu, powinna uwzględniać również działkę skarżącej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że zaskarżona uchwała dotyczy jedynie rozpoczęcia prac nad zmianami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i w istocie wszczyna procedurę zmiany planu. Nie można zatem mówić o niezgodności uchwały ze Studium, albowiem uchwała ta nie dokonuje żadnych ustaleń, które można by skonfrontować z zapisami Studium. Wbrew twierdzeniom skarżącej, nie doszło do naruszenia jej prawa własności. Ograniczenie prawa własności jest skutkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.", dodanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), z mocą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Tym przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) zwanej dalej "u.s.g.", który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała o przystąpieniu do opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W kwestii zachowania warunków formalnych skargi wniesionej w tym trybie, to jest poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 10 grudnia 2015 r.) oraz zachowania terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. (30-dniowego wobec doręczenia skarżącej odpowiedzi na wezwanie w dniu 18 stycznia 2016 r.; data wniesienia skargi 15 lutego 2016 r.) należało przyjąć, że niniejsza skarga jest formalnie dopuszczalna. Przedmiotem dalszej oceny sądu jest zatem ustalenie, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki, które zgodnie z treścią przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. warunkują kontrolę zaskarżonej uchwały w aspekcie merytorycznym, to jest, czy zostało wykazane przez wnoszącego skargę naruszenie przysługującego mu interesu prawnego. W tej kwestii bowiem, z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika wprost, że dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy (pozostającej w zakresie administracji publicznej) niezbędnym jest wykazanie, że narusza ona interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Natomiast przyjęcie braku naruszonego interesu prawnego umożliwia sądowi - w obecnym stanie prawnym - odrzucenie skargi, a nie - jak dotychczas - jej oddalenie. Stosownie do treści art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobu ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Jeśli chodzi o charakter prawny tej uchwały, to jak przyjmuje się jednolicie w judykaturze uchwała o przystąpieniu jest uchwałą intencyjną, wyrażającą wolę gminy co do rozpoczęcia procedury planistycznej oraz ustalenia w załączniku graficznym granic obszaru, którego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Jest ona koniecznym elementem dla wszczęcia procedury planistycznej, co oznacza, że pozostaje w zakresie "sprawy z administracji publicznej", bowiem bez niej nie mogą być wypełnione kompetencje rady gminy dla uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego nie jest przepisem prawa miejscowego, nie przesądza przeznaczenia żadnej nieruchomości położonej w obszarze nią objętym i nie wypowiada się wiążąco w kwestii sposobu zagospodarowania tych nieruchomości. Odnotować jednak należy, że w literaturze zauważa się też normatywny charakter tej uchwały (w rozumieniu art. 91 u.s.g.), jako wiążącej dla organu stanowiącego przy podejmowaniu dalszych czynności w procedurze planistycznej (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Alicji Plucińskiej – Filipowicz i Marka Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014 r., str. 130-132), a także wywołującej dalej idące skutki i konsekwencje wynikające z przepisów art. 62 ust. 1 pkt 1 i art. 58 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także art. 94 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), umożliwiających właściwym organom zawieszenie wszczętego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz podziału nieruchomości w sytuacji podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym należy stwierdzić, że po początkowych wahaniach w orzecznictwie, dotyczących tego, czy uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego może naruszyć interes prawny właścicieli nieruchomości nią objętych, ostatecznie utrwaliło się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w zasadzie jednolite stanowisko, według którego uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela te poglądy judykatury, które stoją na stanowisku braku interesu prawnego w skarżeniu uchwały podjętej na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12, ONSAiwsa z 2014 r., nr 3, poz. 50, LEX nr 1475009; z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 81/13, LEX nr 1421793; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 720/16 oraz z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 660/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1748/13, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Wiąże ona bowiem jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Powyższa ocena dotyczy również uchwały o przystąpieniu do opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na terenie objętym planem. Należy dodać, że to rada gminy decyduje jaki teren zostanie objęty planem miejscowym i teren ten może swobodnie modyfikować. Poza bowiem przypadkami wynikającymi z przepisów odrębnych, gmina nie ma obowiązku sporządzenia planu miejscowego (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.) i samodzielnie podejmuje decyzje odnośnie inicjatywy planistycznej. Stwierdzić zatem należy, że to rada gminy, dysponująca zespołem uprawnień do decydowania o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenów gminy, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, rozstrzyga o sytuacji planistycznej poszczególnych terenów i czyni to na zasadzie fakultatywności i to zarówno pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i obowiązującej obecnie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O przeznaczeniu terenów stanowi się - stosownie do regulacji art. 15 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. - dopiero w projekcie planu, wówczas dając zainteresowanym możliwość obrony ich naruszonych interesów prawnych. Rada gminy posiada zakreśloną granicami prawa samodzielność decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, to zaś oznacza, że w toku prac planistycznych może dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, może również, co nie jest wykluczone, zaprzestać prac nad sporządzeniem planu i zakończyć procedurę planistyczną. Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. W judykaturze podkreśla się aktualność interesu prawnego, istniejącego obiektywnie w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany, wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Jak jednolicie przyjmuje się w judykaturze skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. Brak naruszenia interesu prawnego skarżącej jest tym bardziej widoczny, jeżeli weźmie się pod uwagę, że skargą objęta została uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu, dla terenu, który nie obejmuje nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały Rada Miejska nie wyraziła zatem woli zainicjowania procedury planistycznej w stosunku do nieruchomości skarżącej. Z tych względów należy uznać, że skoro uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu, ze swej istoty nie może przyznawać właścicielom nieruchomości nią objętych żadnych praw i uprawnień, to tym bardziej w sytuacji, gdy uchwała ta nie dotyczy działki skarżącej, nie może praw lub uprawnień skarżącej naruszać ani wprost, ani też pośrednio. Zaskarżona uchwała, jako uchwała wyłącznie intencyjna, nie zawiera bowiem żadnych wiążących postanowień, które mogłyby wpłynąć na prawa lub obowiązki skarżącej związane z przysługującym jej prawem własności nieruchomości. W niniejszej sprawie - wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. - należałoby zatem wykazać, że zaskarżona uchwała godzi w sposób bezpośredni w interes prawny lub uprawnienie skarżącej powodując, że jej sfera prawna będzie skutkiem przedmiotowej uchwały ograniczona, ze wskazaniem konkretnej normy prawa materialnego, z której uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzone. Jak to jednak zaznaczono, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do zasady nie narusza indywidualnego interesu prawnego wnoszącego skargę, nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej; jest aktem prawa wewnętrznego wiążącego organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12, w którym też wyjaśnia się, co następuje: "okoliczność, że pośrednio, refleksowo, uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżących nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały".). W innym wyroku z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 81/13, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wyłącznym przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest rozpoczęcie procedury związanej z powstaniem tego planu i określenia granic obszaru nim objętego. W uchwale tej nie określa się propozycji co do przeznaczenia terenu, co nie oznacza, że rada gminy nie może wyrazić podstawowych założeń co do takiego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania i zabudowy (tak też Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C. H. Beck 2008 r., s. 145 i 146). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej i na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jej skargę odrzucił. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.