II SA/Gd 156/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 31 października 2013 r., nr XLV/989/13 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę. Stowarzyszenie Zwykłe "A" z siedzibą w G. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 31 października 2013 r. nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dwutorowej linii elektroenergetycznej 110kV relacji GPZ G. B. – GPZ M. – GPZ P. G. w mieście G. Zaskarżonej uchwale zarzuca się naruszenie: 1. art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przesądzeniu o sposobie zagospodarowania obszaru objętego uchwałą już w uchwale o przystąpieniu, 2. art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przeznaczenie na cele nierolnicze jedynie części gruntów rolnych przewidzianych w studium do przekształcenia na cele nierolnicze. Stowarzyszenie domaga się w skardze uchylenia zaskarżonej uchwały. Twierdzi, że jest ona wadliwa, ponieważ przesądziła przeznaczenie obszaru objętego planem. Przywołuje skarżący orzecznictwo sądowoadministracyjne, z którego wynika niedopuszczalność określenia w uchwale o przystąpieniu sposobu zagospodarowania terenu. Ponadto wskazuje się w skardze na faktyczne przeznaczenie zaskarżoną uchwałą na cele nierolnicze jedynie części gruntów rolnych przewidzianych do takiego przekształcenia w treści studium. Skarga do sądu poprzedzona była wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa skierowanym do Rady Miasta pismem z dnia 15 stycznia 2014 r. W wezwaniu Stowarzyszenie Zwykłe "A" w G. oświadcza, że popiera stanowisko właścicieli i mieszkańców, którzy zostali objęci uchwałą, powołuje się na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i domaga się uchylenia uchwały. Zarzuca uchwale przesądzenie treści planu przed jego sporządzeniem; przystąpienie do planu dla jednej określonej inwestycji, przez co plan zamiast przepisem prawa miejscowego będzie indywidualnym rozstrzygnięciem sprawy oraz brak zgodności uchwały z załącznikiem graficznym. Rada Miasta nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta reprezentowana przez Prezydenta Miasta, który udzielił pełnomocnictwa procesowego radcy prawnemu, wniosła o jej oddalenie. Organ stwierdził, że zarzuty przedstawione w skardze są niezasadne, w uchwale o przystąpieniu rada wyraziła jedynie zamiar ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją podjęcia zaskarżonej uchwały jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżona uchwała nie przesądza przeznaczenia ani możliwości zagospodarowania nieruchomości położonych w objętym nią obszarze, a jej ustalenia nie oddziaływają na wykonywanie prawa własności przez właścicieli tych nieruchomości. Podkreślono w odpowiedzi na skargę, że Stowarzyszenie Zwykłe "A" w G. nie jest właścicielem nieruchomości położonych na obszarze objętym projektem planu, nie posiada zatem interesu prawnego, który mógłby zostać naruszony przedmiotową uchwałą. Na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. reprezentująca skarżącego pełnomocnik procesowy podtrzymała skargę i oświadczyła, że interes prawny stowarzyszenie wywodzi z tego, że jego członkami są osoby będące właścicielami nieruchomości na terenie objętym przedmiotową uchwałą. Osoby te zwracały się do Prezydenta Miasta o możliwość rozbudowy siedlisk, na co nie było zgody z uwagi na procedowanie projektu planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., dodanym nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), z mocą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r. również dla spraw wszczętych przed tą datą, sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Tym przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) zwanej dalej: u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W kwestii zachowania warunków formalnych skargi wniesionej w tym trybie, to jest poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 15 stycznia 2014 r.) oraz zachowania terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. (60-dniowego wobec braku odpowiedzi na wezwanie, data wniesienia skargi 25 luty 2014 r.) należało przyjąć, że niniejsza skarga jest formalnie dopuszczalna. Przedmiotem dalszej oceny sądu jest zatem ustalenie, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki, które zgodnie z treścią przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. warunkują kontrolę zaskarżonej uchwały w aspekcie merytorycznym, to jest, czy zostało wykazane przez wnoszącego skargę naruszenie przysługującego mu interesu prawnego. W tej kwestii bowiem, z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika wprost, że dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy (pozostającej w zakresie administracji publicznej) jest wykazanie, że narusza ona interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Natomiast przyjęcie braku naruszonego interesu prawnego umożliwia sądowi w obecnym stanie prawnym odrzucenie skargi, a nie jak dotychczas jej oddalenie. Stosownie do treści art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobu ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Jeśli chodzi o charakter prawny tej uchwały, to jak przyjmuje się jednolicie w judykaturze uchwała o przystąpieniu jest uchwałą intencyjną, wyrażającą wolę gminy co do rozpoczęcia procedury planistycznej oraz ustalenia w załączniku graficznym granic obszaru, którego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Jest ona koniecznym elementem dla wszczęcia procedury planistycznej, co oznacza, że pozostaje w zakresie "sprawy z administracji publicznej", bowiem bez niej nie mogą być wypełnione kompetencje rady gminy dla uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego nie jest przepisem prawa miejscowego, nie przesądza przeznaczenia żadnej nieruchomości położonej w obszarze nią objętym i nie wypowiada się wiążąco w kwestii sposobu zagospodarowania tych nieruchomości. Odnotować jednak należy, że w literaturze zauważa się też normatywny charakter tej uchwały (w rozumieniu art. 91 u.s.g.), jako wiążącej dla organu stanowiącego przy podejmowaniu dalszych czynności w procedurze planistycznej (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Alicji Plucińskiej – Filipowicz i Marka Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014 r., str. 130-132), a także wywołującej dalej idące skutki i konsekwencje wynikające z przepisów art. 62 ust. 1 pkt 1 i art. 58 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także art. 94 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), umożliwiających właściwym organom zawieszenie wszczętego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz podziału nieruchomości w sytuacji podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela jednak te poglądy judykatury, które stoją na stanowisku braku interesu prawnego w skarżeniu uchwały podjętej na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12, ONSAiWSA z 2014 r., nr 3, poz. 50, LEX nr 1475009; z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 81/13, LEX nr 1421793; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 660/11, dostępny w CBiOS; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1748/13, dostępny w CBiOS). W niniejszej sprawie kwestia braku interesu prawnego jest jeszcze bardziej jednoznaczna z uwagi na to, że skarżące stowarzyszenie zwykłe w ogóle nie powołuje się na własny interes prawny, ale na interes prawny swoich członków, co jest poglądem całkowicie chybionym. Skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem rodzajem skargi powszechnej, służącej każdemu, kto zarzuca naruszenie porządku prawnego. Środek ten jest nakierowany wyłącznie na ochronę praw podmiotowych. Nawet sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli taka uchwała nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnego skarżącego. Tym samym zarzuty skargi oparte tylko na niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie mogą wyznaczyć zakresu naruszonego podmiotowego interesu prawnego, przeciwnie, dopiero wykazanie naruszenia indywidualnego interesu prawnego uruchamia merytoryczną kontrolę skarżonej uchwały. Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. W judykaturze podkreśla się aktualność interesu prawnego, istniejącego obiektywnie w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany, wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Jak jednolicie przyjmuje się w judykaturze skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. W niniejszej sprawie wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. należałoby zatem wykazać, że podjęta przez Radę Miasta uchwała z dnia 31 października 2013 r. nr [...] godzi w sposób bezpośredni w interes prawny lub uprawnienie Stowarzyszenia Zwykłego "A" w G. powodując, że jego sfera prawna będzie skutkiem przedmiotowej uchwały ograniczona, ze wskazaniem konkretnej normy prawa materialnego, z której uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzone. Tymczasem własnego interesu prawnego skarżące stowarzyszenie ani nie wykazało ani też w ogóle nie posiada. Niezależnie zatem od tego, że według sądu zaskarżona uchwała, jako uchwała wyłącznie intencyjna nie zawiera żadnych wiążących postanowień, które mogłyby ograniczać przede wszystkim prawo własności, to również jej treść nie wpływa na prawnopodmiotową sytuację stowarzyszenia, które powołuje się jedynie na interes prawny swoich członków wynikający z przysługującego im indywidualnie prawa własności. Skoro o powodzeniu indywidualnej skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego, to tym bardziej brak interesu prawnego nie może dopuścić do oceny zaskarżonej uchwały. Jak to już sąd zaznaczył, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do zasady nie narusza indywidualnego interesu prawnego wnoszącego skargę, nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej; jest aktem prawa wewnętrznego wiążącego organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12, w którym też wyjaśnia się co następuje: "okoliczność, że pośrednio, "refleksowo", uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżących nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały".). W innym wyroku, z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 81/13, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wyłącznym przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest rozpoczęcie procedury związanej z powstaniem tego planu i określenia granic obszaru nim objętego. W uchwale tej nie określa się propozycji co do przeznaczenia terenu, co nie oznacza, że rada gminy nie może wyrazić podstawowych założeń co do takiego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania i zabudowy (tak też Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck 2008 r., s. 145 i 146). Sąd zwraca też uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 (Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1053), podjętego na skutek skargi konstytucyjnej o zbadanie zgodności art. 101 ust. 1 u.s.g, rozumianego w ten sposób, że umożliwia zaskarżanie aktów administracyjnych jedynie tym, który wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym, wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego. Trybunał uznał, że przepis ten jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Według Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, który wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego – gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji. Natomiast przyjęcie postulowanej w skardze konstytucyjnej interpretacji, że interes prawny wynika z samej przynależności do społeczności samorządowej w oderwaniu od prawa materialnego powodowałoby, że legitymacja skargowa każdego członka społeczności samorządowej uruchamiałaby kontrole legalności aktu wydanego przez organy samorządu terytorialnego, bez względu na interes prawny, chroniony przez prawo materialne. Właśnie w niniejszej sprawie argumentacja skarżącego stowarzyszenia koncentruje się na wykazywaniu naruszenia praworządności postanowieniami uchwały, służy zatem, co potwierdza również treść uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, realizacji celu publicznego, występowaniu w imieniu społecznym, a nie w celu ochrony własnego interesu indywidualnego. Uruchomienie pełnej kontroli sądowoadministracyjnej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje w wypadku skargi podmiotu, który nie musi wykazywać posiadania interesu prawnego (prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich – art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), bądź skargi w ramach nadzoru wojewody (art. 90 - 93 u.s.g.), także w skardze gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody (w zakresie naruszeń wykazanych w tym rozstrzygnięciu). Z tej właśnie przyczyny chybione było przywołanie w skardze poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zawartego w wyroku z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 441/08, gdyż wyrażony on został w sprawie ze skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, wobec czego kwestia indywidualnego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie była w tej sprawie w ogóle przedmiotem badania. Jeśli chodzi o drugi wskazany wyrok – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 734/07 (LEX nr 460555) to należy zaznaczyć, że stanowisko sądu zostały wyrażone w odmiennych okolicznościach, w sprawie z udziałem innego podmiotu skarżącego niż stowarzyszenie zwykłe, a legitymacja skargowa nie była przedmiotem rozważań. Tymczasem w niniejszej sprawie brak interesu prawnego (a w konsekwencji brak naruszonego interesu prawnego) sąd wywodzi z faktu, że stowarzyszenie takiego interesu w ogóle nie posiada, niezależnie od charakteru skarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym niniejszą skargę odrzucił.